تاریخ برخورداری ایران از «قانون اساسی» در آستانه 120 ساله شدن است. با وجود این، اگر روزگاری دور، جامعه ایرانی در ‌طلب وجود قانونی بود که مبنای اصلی همه مناسبات میان حاکمیت و مردم قرار گیرد، دهه‌هاست که اجرای  تمام عیار قانون اساسی ورد زبان نخبگان سیاسی است تا از این رهگذر راه رسیدن به تحقق واقعی آن خواست تاریخی را پی بگیرند. چهارشنبه هفته گذشته صدور حکم مسعود پزشکیان رئیس‌جمهوری برای انتصاب 15 عضو حقوقی و حقیقی «هیأت پیگیری اجرای قانون اساسی» در سایه اصل 113 قانون اساسی و مسئولیتی که مطابق این اصل بر عهده رئیس‌جمهوری قرار گرفته است، امتدادی بر راهی بود  که در نزدیک به سه دهه گذشته برای تحقق و اجرای بی‌کم‌و‌کاست اصول صد و هفتاد و هفت‌گانه قانون اساسی طی شده است؛ اقدامی که با توجه به قرار داشتن التزام به قانون اساسی در رأس محورهای چهارگانه پزشکیان برای همگرایی میان دولت و سایر ارکان نظام دور از انتظار نبود.
پیشینه تلاش برای صیانت از قانون
ایده شکل‌گیری یک کمیته یا هیأت ویژه با حکم رئیس‌جمهوری و به نمایندگی از او برای پیگیری اجرای قانون اساسی اولین بار آبان‌ماه سال 1376 از سوی سیدمحمد خاتمی رئیس‌جمهوری وقت مطرح شد؛ زمانی که او در یک گفت‌و‌گوی تلویزیونی و در پاسخ به مطالباتی با مضمون «تأمین آزادی‌های مدنی در چهارچوب قانون» که پیش روی دولت اصلاح‌طلبش قرار گرفته بود یکی از مهم‌ترین وظایف رئیس‌جمهوری را اجرای قانون اساسی دانست و اعلام کرد «بزودی هیأت پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی» تشکیل می‌شود؛ هیأتی که در آن زمان با ریاست حسین مهرپور از اعضای سابق شورای نگهبان تشکیل شد. حقوقدان نام‌آشنایی که بعدها درباره شرح وظایف آن هیأت بدیع گفت: «برخی تصور می‌کردند که قوه مجریه به دنبال دخالت در قانونگذاری است. اما ما دقیقاً نظرمان اجرای قانون اساسی بود و حتی به خود رئیس‌جمهوری هم تذکر می‌دادیم». با همین دست‌فرمان گزارش‌های هیأت تحت ریاست او از رصد اصول معطل‌مانده یا کمتر اجرا‌شده قانون اساسی در قوای سه‌گانه و دیگر نهادها از جمله دلایلی بود که در آن مقطع رفته‌رفته جریان‌های سیاسی محافظه‌کار و دست‌راستی را به اثرات وجود چنین هیأتی حساس کرد.
تا آنجا که هیأت مذکور با روی کار آمدن دولت محمود احمدی‌نژاد در سال 1384 منحل شد و سخنگوی دولت نهم در دفاع از آن انحلال گفت: «دولت در اجرای قانون اساسی نیازمند چنین هیأتی نیست و از هر ظرفیتی برای انجام وظایف خود در اجرای قانون اساسی استفاده می‌کند». با این حال وقتی احمدی‌نژاد اواخر سال 1390 و دومین سال از عمر دولت دومش نیاز به تشکیل مجدد هیأت نظارت بر اجرای قانون اساسی را احساس کرد با مخالفت‌های جدی‌تری از سوی شورای نگهبان مواجه شد؛ مواجهه‌ای که بر تفسیر متفاوت از اصل 113 قانون اساسی بنا شده بود.
 
فراز و فرود‌های تفسیر اصل 113
بر اساس اصل 113 قانون اساسی «پس از مقام رهبری، رئیس‌جمهوری عالی‏ترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می‌شود، بر عهده دارد». با این حال در اجرای این اصل مشخص نشده است که رئیس‌جمهوری برای اجرای این مسئولیت سترگ و به عبارتی نظارت بر حسن اجرای قانون اساسی بویژه در قوا و دستگاه‌های دیگر چه اختیارات و ابزارهایی در دست دارد.
مسکوت ماندن این مهم در قانون اما در نزدیک به 27 سالی که از عمر تأسیس «هیأت پیگیری اجرای قانون اساسی» می‌گذرد، موضوع اختلاف بوده است. چه آنکه برخی حقوقدانان و فقهای عضو شورای نگهبان در تفسیر مضیق از قانون معتقد بودند «رئیس‌جمهوری فقط در قوه مجریه ناظر بر حسن اجرای قانون اساسی است»، حال آنکه رؤسای‌جمهوری طی سه دهه اخیر فارغ از هر جناح‌بندی سیاسی معتقد بوده‌اند که در اجرای وظیفه قانونی‌شان و مسئولیتی که با رأی مردم و به نمایندگی از آنها بر عهده دارند باید بر تمام دستگاه‌ها نظارت داشته باشند و بتوانند موارد نقض قانون اساسی را رصد، اعلام و از مسیرهای قانونی پیگیری کنند.
بر اساس همین برداشت مشترک بود که هیأتی که در دولت اصلاحات تشکیل شده بود در دولت احمدی‌نژاد ابتدا منحل و بعد احیا شد؛ در دولت حسن روحانی در زیر مجموعه معاونت حقوقی رئیس‌جمهوری و تحت عنوان «معاونت اجرایی قانون اساسی» ادامه پیدا کرد و در دومین سال از عمر دولت سید ابراهیم رئیسی از حیث شاکله تشکیلاتی به وضعی بازگشت که اولین بار برای آن طرح‌ریزی شده بود.
هیأتی متشکل از اعضای حقوقی و حقیقی با این فرق که رئیس دولت سیزدهم ترجیح داده بود مدیریت و ریاستش را خود بر عهده داشته باشد. تفاوت دیگر «هیأت پیگیری اجرای قانون اساسی» در دولت سیزدهم نیز آن بود که با مخالفت‌هایی از جنس آنچه در مجادله میان شورای نگهبان و دولت دهم بر مبنای تفسیر متفاوت از اصل 113 قانون اساسی رخ‌ داده بود، دچار نشد؛ رویه‌ای که باید امیدوار بود موقت نبوده باشد و در قبال دولت چهاردهم هم مراعات شود.
 
تغییرات ساختار هیأت پیگیری
هیأت پیگیری اجرای قانون اساسی در دولت اصلاحات با ریاست حسین مهرپور و عضویت محمداسماعیل شوشتری، افتخار جهرمی، سید محمد هاشمی و عضویت موسوی‌لاری، هاشم‌زاده هریسی، ابراهیم امینی و محمدعلی ابطحی شکل گرفت. احمدی‌نژاد هم برای تشکیل این هیأت در اسفند ۱۳۹۰محمدرضا رحیمی معاون اول و فاطمه بداغی معاون حقوقی رئیس‌جمهوری وقت، مرتضی بختیاری وزیر دادگستری، محمدرضا میرتاج‌الدینی معاون پارلمانی رئیس‌جمهوری، ابراهیم عزیزی از اعضای پیشین شورای نگهبان، محمدعلی حجازی، محمدحسین احمدی شاهرودی، فضل‌الله موسوی، احمد موسوی، قاسم شعبانی و احمد علیزاده را انتخاب کرد. در دولت سیزدهم هم رئیس‌جمهوری و معاون حقوقی‌اش به ترتیب ریاست و نایب‌رئیسی هیأت پیگیری اجرای قانون اساسی را بر عهده داشتند و دادستان کل کشور، وزیر دادگستری، معاون امور مجلس رئیس‌جمهوری، دبیر هیأت دولت، معاون قانون اساسی معاونت حقوقی رئیس‌جمهوری (دبیر هیأت) و 8 حقوقدان از اعضای آن بودند. هیأت منتصب شده از سوی مسعود پزشکیان نیز تقریباً همان ساختار دولت گذشته را حفظ کرده است.
بر همین اساس، حجت‌الاسلام محمد موحدی‌آزاد دادستان کل کشور، رحیمی وزیر دادگستری و شهرام دبیری معاون رئیس‌جمهوری اعضای حقوقی هیأت هستند. مجید انصاری نایب‌رئیس و بیژن عباسی سرپرست معاونت قانون اساسی معاونت حقوقی رئیس‌جمهوری به عنوان دبیر منصوب شدند.
آیت‌الله سید مصطفی محقق‌داماد، حجج اسلام محمد صدوقی و محمدجواد ارسطا، حسین مهرپور، محسن اسماعیلی، باقر انصاری، علی اسلامی‌پناه، عباس کریمی و خانم‌ها لعیا جنیدی و شهیندخت مولاوردی نیز اعضای حقیقی هستند.
حضور حقوقدانانی مستقل و در عین حال برخوردار از دیدگاه‌های متفاوت و نیز حضور دو حقوقدان زن در جمع آنها از  ویژگی‌های هیأت جدید به شمار می‌روند.
 
اهمیت حکمی که پزشکیان صادر کرد
اهمیت تشکیل هیأت پیگیری اجرای قانون اساسی از سوی دولت چهاردهم آن هم به نحوی که هم ساختار تعریف شده برای آن تعارضی با نظریه تفسیری شورای نگهبان پیرامون «تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های ریاست جمهوری ایران» نداشته باشد و در عین حال نوعی نگاه مستقل و همه‌جانبه بر آن حاکم باشد، باید در پیشینه گزارش‌ها و پیگیری‌های این هیأت در ادوار گذشته جست‌و‌جو کرد. خاصه با یادآوری اینکه این هیأت در موارد متعددی نسبت به مراعات قانون اساسی و قوانین زیرمجموعه آن در برخوردهای قضایی با افراد و رسانه‌ها و محافظت از آزادی‌های مدنی فعال بود.
پزشکیان نیز به عنوان رئیس‌جمهوری این هیأت را تشکیل داده است که قانون اساسی را میثاق مشترک همه گروه‌ها برای تحقق ایده وفاق و همکاری خود می‌داند و بارها از برخورد سلیقه‌ای با قانون انتقاد کرده است. بر همین اساس، می‌توان انتظار داشت که هیأت پیگیری اجرای قانون اساسی در دوره پیش رو نهادی فعال و چشمی تیزبین برای رصد هرگونه تعلل و تعارض در اجرای قانون اساسی و مدافع تام و تمام آن باشد.

یادداشت

تلقی واحدی نسبت به نقش قانون اساسی وجود ندارد

نجات‌الله ابراهیمیان
سخنگوی پیشین شورای نگهبان

تأثیر هیأتی همچون هیأت نظارت بر اجرای قانون اساسی تا به حال بطور غیرمستقیم بوده و بیشتر از نوعی فایده ترویجی برخوردار بوده است. به عبارتی، فایده آن، این است که مباحث مربوط به قانون اساسی را در هر برهه از زمان برجسته کرده و سؤالات خوبی را پیرامون آن مطرح سازند. اما اینکه آیا موفق به تبیین اجرای قواعد حقوقی می‌شوند، بعید به نظر می‌رسد. چرا که قانون اساسی ما ترکیبی از تدابیر مختلفی است که در وهله اول، به خوبی به هم دوخته نشده و در وهله دوم با ابهامات تئوریک و بنیادینی روبه‌رو شده و در جاهایی نیز به روش التقاطی دامن زده است. از همین رو تا چنین معضلاتی حل نشود، نمی‌توان فایده‌ای برای تشکیل این‌گونه هیأت‌ها قائل شد. بنابراین، تعیین چنین هیأتی از سوی رئیس‌جمهوری، صرفاً یک اثر ترویجی راجع به برجسته کردن برخی ارزش‌های قانون اساسی در ذهن و خاطر مردم دارد و نمی‌توان فایده زیاد دیگری برای آن متصور بود.
کار این هیأت با سابقه چندین ساله‌ای که از شروع به کارش می‌گذرد، آنجا به مشکل می‌خورد که اولاً: در خصوص قانون اساسی و نقشی که برای رئیس‌جمهوری تعریف کرده، اختلاف نظر وجود دارد و ثانیاً؛ فرهنگ اعتماد و اتکا به اجرای قانون در کشور ما جا نیفتاده و تلقی واحدی نسبت به نقش قانون اساسی وجود ندارد. همین امر سبب می‌شود این‌گونه تدابیر خیلی مؤثر نباشند و بعید هم می‌دانم که در این دوره هم بتوان کاری از پیش برد.

یادداشت

ماجرای یک اختلاف حقوقی درباره مسئولیت رئیس جمهوری

محمد بهادری جهرمی
استاد دانشکده حقوق دانشگاه تربیت مدرس

هیأت پیگیری اجرای قانون اساسی که همچون ادوار گذشته در این دولت نیز با دستور رئیس جمهوری و احکام انتصاب ایشان تشکیل شده است را باید اتفاقی مبارک دانست. زیرا اساس تشکیل این هیأت به تکلیف رئیس جمهوری بر اساس اصل 113 قانون اساسی و مسئولیت نظارت او بر اجرای قانون اساسی باز می‌گردد.
منتها در این زمینه یک دعوای حقوقی وجود دارد؛ دعوایی که یک طرف آن نظر تفسیری شورای نگهبان از اصل 113 است که این مسئولیت رئیس جمهوری را محدود به قوه مجریه می‌داند و در نقطه مقابل هم نظری است که برخی حقوقدانان دارند و مسئولیت نظارت بر حسن اجرای قانون اساسی رئیس جمهوری را شامل تمامی دستگاه‌ها و قوای کشور می‌دانند.  قانون اساسی مصوب سال  1358 برای رئیس جمهوری مقام و جایگاه فرا قوه‌ای قائل بود. از جمله بر اساس همین اصل 113 رئیس جمهوری را مسئول هماهنگی قوا و نظارت بر اجرای قانون اساسی می‌دانست. همچنین در آن قانون حل اختلاف بین قوا یعنی میان رئیس مجلس، رئیس شورای عالی قضایی و نخست وزیر برعهده رئیس جمهوری و در اصول متعدد دیگری هم بر فراقوه‌ای بودن رئیس جمهوری تصریح شده بود. اما در قانون اساسی 1368 و براساس مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی تعمداً شأن فراقوه‌ای رئیس جمهوری از او سلب شد و مردم هم در رفراندوم به اصلاحات قانون اساسی رأی دادند. پس قانون جدید اگر چه اختیارات اجرایی رئیس جمهوری را  ده‌ها برابر کرد اما شأن او را  در حد رئیس قوه مجریه تنزل داد.
پس اگر بر اساس قانون وظایف و اختیارات ریاست جمهوری مصوب 1365 مواردی همچون اختیار رئیس جمهوری برای تذکر به قوای دیگر وجود دارد. ناظر به قانون اساسی پیشین است. در قانون اساسی مصوب سال 1368 اما  همان قدر که رئیس جمهوری مسئولیت نظارت بر حسن اجرای قانون اساسی را برعهده دارد، رئیس مجلس و رئیس قوه قضائیه نیز حائز این مسئولیت هستند. با وجودآنچه گفته شد، تشکیل هیأت پیگیری اجرای قانون اساسی تکلیف لازم و مبارکی است  هر چند نمی‌تواند خارج از حیطه قوه مجریه عمل کند. صرف‌نظر از آن دعوای حقوقی باید گفت که تشکیل این هیأت می‌تواند کمک کننده به رئیس جمهوری در راستای ایفای تکلیفش باشد و  برای این دعاوی نباید اعتبار سیاسی قائل شد. زیرا عمده مراودات و تعاملات مردم با قوه مجریه است و باید از حقوق مردم در تعاملات‌شان با نهادهای زیرمجموعه دولت محافظت کرد. همچنان که قوای دیگر هم باید به همین ترتیب از حقوق مردم در حیطه خودشان حفاظت و حمایت کنند.

یادداشت

فلسفه تشکیل هیأت نظارت بر اجرای قانون اساسی چیست؟

محسن اسماعیلی
حقوقدان و عضو هیأت پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی

 
هم یافته‌های علمی بشر و هم تجربه زندگی جمعی، ثابت کرده که برای یک حکمرانی خوب، راهی جز قانونگذاری و قانونگرایی وجود ندارد. طبعاً در میان همه این قوانین هم، قانون اساسی در صدر سلسله مراتب‌ها قرار دارد. قانونی که بیانگر آرمان‌های یک ملت است و اجرای آن خواست اصلی آنان به شمار می‌رود، نیازمند روش‌هایی است تا بر اجرای درست و دقیق آن نظارت شود.
این موضوع از نظر رئیس‌جمهوری به دور نماند. او بهتر از هر کسی می‌داند که اگر قرار است دولت چهاردهم، وفاق را به عنوان یکی از آرمان‌های انقلاب اسلامی، شعار اصلی خود قرار دهد که اینگونه هم بوده، نیازمند محور مورد اتکا و اجماع است. در این میان، چه سندی شفاف‌تر و چه مبنایی محکم‌تر از قانون اساسی می‌توانیم برای همگرایی و همصدایی میان حاکمیت و مردم یا میان طبقات مختلف شهروندان، پیدا کنیم.
قانون اساسی میثاق ملی است و از طریق رفراندوم و با دستیابی به حد نصاب بسیار بالایی از تعداد رأی‌دهندگان مورد تأیید مردم قرار گرفته است. اگر همه با هم به قانون اساسی التزام عملی داشته باشیم، وفاق در عالی‌ترین وجه خود، هم در نظر و هم در عمل شکل می‌گیرد. قانون اساسی حتی اگر در بخشی از اصول خود نیازمند بازنگری باشد باید تا وقتی که هست مورد احترام و عمل قرار بگیرد. چرا که آن اصول قانون اساسی که نیازمند بازنگری و یافتن راهکارهای اصلاح هم است، از دل عمل به قانون برمی‌آید.
بنابراین ما نیازمند نهادی ناظر هستیم. نهادی که بر اجرا یا عدم اجرای اصول قانون اساسی نظارت کند، ظرفیت‌های معطل مانده آن را شناسایی کند، نقص‌هایی را که در عمل برخی از اصول دیده شده  شفاف سازد و راه‌حلی برای آن بیابد و به مقامات مسئول پیشنهادهای خود را بدهد.
طبیعی است که رئیس‌جمهوری به استناد اصل 113 قانون اساسی مسئول اجرای قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران -حداقل در قوه مجریه- است. مطابق این اصل، «پس از مقام رهبری، رئیس‌جمهوری عالی‌ترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می‌شود، بر عهده دارد.»
از گذشته‌های دور بنا به همین وظیفه قانونی، معمولاً در هر دولتی نهادی برای پیگیری اجرای قانون اساسی تشکیل می‌شود. این هیأت اولین بار و به طور رسمی در دوره ریاست جمهوری سیدمحمد خاتمی تشکیل شد و در دوره‌های مختلف هم ادامه یافت.
جای خوشحالی است که دکتر پزشکیان هم در ماه‌های اول ریاست خود بر قوه مجریه، این شورا را تشکیل داد. کار این شورا دخالت در امور اجرایی نیست صرفاً مباحث نظارتی و تئوریک را پیگیری می‌کند و پیشنهادهای خود را به رئیس‌جمهوری ارائه می‌کند و ایشان هستند که در نهایت تصمیم می‌گیرند که چه کنند.
مهم این است که همگی ملتزم به اجرای قانون اساسی باشیم. امام راحل می‌فرمودند که اسلام دین قانون است، حتی پیغمبر هم نمی‌تواند خلاف قانون عمل کند. هم فقیه و هم غیرفقیه همگی مجری قانون هستند. بنابراین فرهنگ قانونگرایی و احترام به قانون خصوصاً قانون اساسی یک ضرورت است.
متأسفانه گاهی در گذشته مشاهده می‌شد که با بهانه‌های مختلف قانون اساسی و حتی قوانین عادی نقض می‌شدند. ما باید تلاش کنیم که حرمت قانون اساسی را همیشه محفوظ نگه داریم. این هدف هم آنجا محقق می‌شود که به طور مداوم بر آن نظارت صورت گیرد و اگر موارد نقضی وجود دارد احصا شود و گزارش‌های دقیق برای رئیس‌جمهوری محترم تهیه شود تا ایشان همانگونه که مصلحت می‌دانند برای اجرای قانون اساسی اقدام کنند.
این رصد و نظارت مداوم در همه بخش‌های قانون اساسی مورد نیاز است و به نظر می‌رسد فلسفه تشکیل هیأت نظارت بر اجرای قانون اساسی هم همین است.