مهراوه خوارزمی
گروه سیاسی

گزارش «شورای راهبری برنامه هفتم پیشرفت» از عملکرد یکساله دولت در اجرای برنامه، عصر دیروز در جلسه فوق‌العاده و علنی نمایندگان مجلس شورای اسلامی بررسی شد. این برای اولین بار در تاریخ برنامه‌های پنج ساله است که اجرای یک برنامه، علاوه بر قرار داشتن زیر ذره بین نظارت ها، تحت هدایت یک شورای راهبری هم قرار دارد. با این سازوکار، روند اجرای احکام برنامه در کنار شناسایی موانع اجرا، مورد ارزیابی دولت و مجلس قرار می‌گیرد. این ارزیابی و پایش حسن اجرای برنامه، محصول سازوکاری است که درون برنامه در ماده 118 آن پیش‌بینی شده. سازو کاری که دلیل وجودش، ناکامی‌های پیشین در اجرای برنامه‌ها بوده است. 
بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، بین 25 تا 30 درصد اهداف کلان برنامه‌های گذشته تحقق نیافت. این گزارش به این معنی است که اگر برنامه‌ای در میان نبود و اقدامی هم صورت نمی‌گرفت، به طور خودکار همین میزان پیشرفت در اهداف توسعه‌ای قابل دستیابی بود. این وضعیت، از سوی کارشناسان و صاحب نظران به دفعات آسیب‌شناسی شد و در اغلب این آسیب شناسی‌ها عوامل اصلی ناکامی، هدفگذاری منفک از واقعیات، تعارض‌های قانونی، تخصیص نیافتن منابع لازم، همکاری نکردن نهادهای مرتبط و موانع بین‌المللی عنوان شد.
اکنون در پایان سال اول برنامه هفتم، باوجود اراده، تعهد و پیگیری دولت برای اجرای برنامه به عنوان نقشه راه اصلی، قوه مجریه اقداماتش را طی گزارشی در 49 مجلد، توسط شورای راهبری برنامه که از سوی معاون اول رئیس‌جمهوری هدایت می‌شود، در اختیار نمایندگان قرار داد. با این گزارش، وضعیت واقعی پیش روی اجرای برنامه مشخص شده است. در عین حال سامانه‌ای طراحی شده است که امکان دسترسی نمایندگان به تمامی احکام برنامه و گزارش‌های دولت را برای ارزیابی 2 هزار و 515 حکم برنامه فراهم می‌کند.
بر اساس آنچه از کلیت تحقق اهداف برنامه هفتم در سال اول در اختیار رسانه‌ها قرار گرفت از یک سو دولت با تدوین بیش از 100 آیین‌نامه اجرایی توانست به بخش مهمی از تکالیف برنامه در حوزه تدوین آیین‌نامه‌ها عمل کند. در سوی دیگر در گزارش سازمان برنامه و بودجه که پیوست گزارش شورای راهبری به نمایندگان است، دست کم 138 حکم از مجموع 2 هزار و 515 حکم برنامه هفتم، غیرقابل اجرا اعلام شده است.
محسن زنگنه رئیس «کمیته نظارت بر اجرای برنامه هفتم مجلس شورای اسلامی»، روز گذشته یکی از این احکام غیرقابل اجرای احصا شده را، تحقق رشد اقتصادی 8 درصدی اعلام کرد. رشد 8درصدی هدفی است که در برنامه‌های گذشته نیز وجود داشت و هیچ گاه به مرز تحقق نزدیک نشد. محسن زنگنه همچون بسیاری از نمایندگان دلیل پایین بودن میانگین تحقق برنامه‌های توسعه قبلی را «عدم نظارت دقیق و سالانه» اعلام کرد. اما به نظر می‌رسد برنامه هفتم برای دچار نشدن به سرنوشت برنامه‌های گذشته، به چیزی فراتر از صرف نظارت و پایش نیازمند است.

تحقق برنامه در گرو اصلاح احکام
وجود دست‌کم 138 حکم که سازمان برنامه و بودجه «بار مالی پیش‌بینی‌نشده و غیرقابل تأمین»، «فقدان ظرفیت عملیاتی در دستگاه‌های مسئول»، «ایجاد اخلال در قوانین و رویه‌های اجرایی» و «تناقض مواد قانون برنامه با یکدیگر» را از دلایل فقدان قابلیت اجرایی آنها اعلام کرد، به معنای ضرورت اصلاح بخشی از احکام برنامه است. دوشنبه گذشته رئیس مجلس نیز درباره این مسأله این‌طور گفت: «احصای اشکالات احکام برنامه هفتم و رفع آنها باید با استفاده از خرد جمعی صورت گیرد.» موضع دیروز رئیس «کمیته نظارت بر اجرای برنامه هفتم» مجلس هم این بود که «در صورت نیاز، مجلس آماده است با همکاری دولت اصلاحات یا الحاقات لازم را در احکام برنامه هفتم انجام دهد تا امکان تحقق کامل‌تر اهداف فراهم شود.»
با وجود این، سید نجیب حسینی عضو کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات، در نشست فوق‌العاده دیروز مجلس خواستار آن شد که دولت، اصلاحات برنامه هفتم را در قالب لایحه ارائه کند. همچنان که محمدباقر قالیباف هم در جلسه دیروز گفت «نظارت بر برنامه به معنای اصلاح برنامه نیست و اگر هر کدام از احکام برنامه نیاز به اصلاح دارد باید مسیر قانونی را طی کرده و دولت برای آن لایحه بدهد.» رئیس مجلس در عین حال گفت: «نمی‌خواهم بگویم در برنامه هیچ ایرادی وجود ندارد و قطعاً ایراداتی نیز وجود دارد که از مسیر قانونی به آن رسیدگی می‌شود.»
 
ارزیابی از گزارش سال اول دولت
نشست فوق‌العاده عصر دیروز مجلس، به ایراد نطق‌هایی از نمایندگان ا ختصاص داشت که ارزیابی کلی آنان از گزارش ارسالی شورای راهبری و عملکرد یک‌ساله دولت در اجرای برنامه هفتم را نشان می‌دهد. این نطق‌ها طیف متفاوتی از ارزیابی‌ها را شامل می‌شد. نمایندگانی دولت را به نداشتن اراده کافی برای اجرای برنامه متهم می‌کردند و نمایندگانی هم معتقد به وجود اشکالات در متن قانون برنامه و ضرورت اصلاحش بودند.
این‌گونه بود که یک نماینده همچون محمد باقری بناب، اجرای موفق برنامه را منوط به حزبی شدن انتخابات و برنامه محور شدن منتخبان مجلس و ریاست جمهوری دانست و ابراهیم عزیزی نماینده تهران و از چهره‌های منتقد دولت هم در تعارض با دیدگاه بسیاری از کارشناسان، این‌طور گفت که «اجرای احکام برنامه هفتم بار مالی ندارد» و «برنامه قابلیت اجرای صددرصدی دارد و مهم، مدیریت عالمانه دولت و مدیریت و نظارت کارگشای مجلس است.»
حسینعلی حاجی دلیگانی هم پای سیاست را به قانون برنامه هفتم کشید و با گفتن اینکه «رئیس‌جمهوری با وعده اجرای قانون برنامه هفتم از مردم رأی گرفت» و «کلید حل مشکلات اقتصادی اجرای همین برنامه است»، درباره غیرقابل اجرا اعلام شدن تعدادی از احکام برنامه، گفت: «نرخ رشد 8 درصدی براساس متن مصرح سیاست‌های ابلاغی رهبری است، اما دولت اعلام می‌کند که قابل اجرا نیست.»
این مواضع در حالی بود که احمد بیگدلی عضو فراکسیون مستقلین، یکی از موانع جدی بر سر راه دولت در اجرای برنامه را با یادآوری این واقعیت بیان کرد که «در اولین لایحه بودجه دولت مستقر، مجلس بیش از 100 بند را بر خلاف برنامه هفتم و با رأی دو سومی تصویب کرد و مجلس باید در این باره پاسخگو باشد.»
او در عین حال این گونه محتوای برنامه هفتم را نقد کرد که «در ماده ۷۲ به منظور تبدیل شدن کشور به قطب پزشکی و سلامت منطقه، تهیه یک میلیارد یورو واکسن و تجهیزات پیش‌بینی شده است، اما اگر بخواهیم این رؤیاها و آرزوها را عملی کنیم، باید منابع آن را تأمین کنیم.»
نطق غلامرضا تاجگردون، رئیس کمیسیون محاسبات هم درباره گزارش عملکرد اجرای سال اول قانون برنامه هفتم جالب بود. 
تاجگردون با بیان این نکته که «دولت برای ارائه بموقع گزارش عملکرد یکساله خود درباره قانون برنامه هفتم زحمت کشیده و نباید ندیده آن را رد کرد»، همکارانش را به ارزیابی بدون پیش‌داوری این گزارش دعوت کرد و گفت: «کمیسیون‌های تخصصی باید این گزارش را به صورت کارشناسی بررسی کنند.»
نماینده گچساران با گفتن اینکه «از ابتدا به دولت گفتیم درباره احکامی که تصور می‌کنند امکان اجرا ندارد به مجلس گزارش دهند تا درباره آن‌ها تصمیم‌گیری کند»، اظهارکرد: «اصلاحات، اصرارها یا حذف احکام برنامه، باید با توافق دولت و مجلس صورت گیرد. وظیفه کمیسیون‌های تخصصی این است که هرجا لازم است اصلاح انجام دهیم.»

تناسب برنامه‌های توسعه و ظرفیت‌های توسعه

حامد محمدی
استاد دانشگاه جامع ادیان و مذاهب

سازوکاری که درون برنامه هفتم پیشرفت برای ارزیابی میزان اجرایی شدن آن تعریف شد، دستاوردی فراتر از خود برنامه هفتم داشت. این سازوکار برخی از نواقص نظام قانونگذاری در کشور ما را روشن کرد. از جمله اینکه نشان داد سازوکارهای قانون نویسی ما کمتر به واقعیت‌ها توجه دارد و بیشتر  می‌خواهد آرمان‌ها را روی کاغذ بیاورد. نگاهی به اظهارات محسن زنگنه، رئیس «کمیته نظارت بر اجرای برنامه هفتم توسعه» مجلس روشن کننده این مسأله است. این اظهارات نشان می‌دهد بخشی از مشکل اجرانشدن برنامه‌ها و تحقق نیافتن اهداف آنها در خود برنامه‌ها نهفته است. وقتی میزان تحقق برنامه‌های توسعه پیشین به طور متوسط 30 درصد بوده، انتظار می‌رود پیش از هر برنامه نویسی، دلایل این میزان تحقق برنامه‌ها مشخص شود و پس از شناسایی اشکالات برنامه‌های جدید نوشته شود. وقتی بدون این ارزیابی‌ها باز هم اهدافی چون رشد 8درصدی در برنامه‌ها گنجانده می‌شود، یعنی برنامه نویسی ما عمدتاً به منزله نوشتن آرمان‌ها ست، به جای نوشتن یک برنامه واقعی. راه حل این مشکلات، بازگشت به واقعیت است، یعنی پیوند نظام کارشناسی و نظام قانون نویسی. در این صورت نویسندگان قانون هنگام نوشتن برنامه‌ها خواهند دانست ظرفیت‌های ما چیست و امکانات کدام است و متناسب با آن برنامه‌ها را خواهند نوشت. اما نوشتن قانون بدون پیوند با واقعیت، وزن آرمان‌ها را در قوانین سنگین‌تر می‌کند. این آرمان‌ها انتظارات جامعه را افزایش می‌دهند و با شکست در برنامه‌ها انتظارات سرخورده می‌شود. منابع و ظرفیت‌های کشور برای تحقق اهداف متنوعی تقسیم می‌شود و در نهایت هم هزینه‌ها از دست می‌رود، هم ظرفیت‌ها تحلیل می‌رود و هم اهداف محقق نمی‌شود.