فربد بهروز
روزنامه نگار

یک فعال حزبی وفادار را در آمریکای اواسط قرن نوزدهم تصور کنید. ماه‌ها برای نامزدش بی‌وقفه مبارزه کرده است. پوستر چسبانده، در تجمعات سخنرانی کرده و رأی‌دهندگان را خانه به خانه قانع کرده است. سرانجام، روز انتخابات فرا می‌رسد و نامزدش پیروز می‌شود. مرد چمدان‌هایش را برای رفتن به واشنگتن می‌بندد، نه به امید تحقق آرمانی بزرگ، بلکه در انتظار یک پاداش مشخص یعنی یک شغل دولتی. شاید مدیریت یک اداره مثل پست یا سمتی دفتری در وزارت خزانه‌داری. این سیستم حامی‌پروری (Patronage) بود؛ ماشینی که سوخت آن وفاداری سیاسی و محصولش کنترل دولت بود. این نظام به سیاستمداران اجازه می‌داد تا دوستان را پاداش دهند، دشمنان را تنبیه کنند و ارتشی از کارمندان وفادار بسازند که بقای سیاسی‌شان را تضمین می‌کرد.
این تصویر، یک معما را در قلب دولت مدرن قرار می‌دهد. چرا سیاستمداران، که مستقیماً از این قدرت مطلق برای توزیع مشاغل سود می‌بردند، باید داوطلبانه چنین ابزار قدرتمندی را از بین ببرند؟ چرا آنها سیستمی را با یک نظام خدمات مدنی مبتنی بر شایستگی جایگزین کردند که در آن افراد بی‌نام و نشان، پس از قبولی در یک آزمون، شغلی مادام‌العمر به دست می‌آورند و از دسترس سیاستمداران مصون می‌مانند؟ چه منطق سیاسی عمیق‌تری می‌تواند واگذاری چنین اهرم قدرتمندی را توضیح دهد؟
پاسخ به این پرسش، پرده از یک حقیقت بنیادین برمی‌دارد. ناکارآمدی، پیچیدگی و عدم پاسخگویی که ما امروز آن را مشکل بوروکراسی می‌نامیم، یک نقص فنی یا یک پیامد ناخواسته نیست. این یک ویژگی طراحی‌شده است. این سیستمی است که توسط خود سیاستمداران و برای منافع بسیار مشخص آنها ساخته شده است. آنها کنترل مستقیم بر مشاغل را با مزایای غیرمستقیم اما پایدارتری معاوضه کردند. کاهش هزینه‌های رقابت سیاسی، سپری برای منحرف کردن سرزنش‌ها و ابزاری برای حفظ کنترل بر ارزشمندترین منابع قدرت. داستانی که در ادامه می‌آید، داستان ساخت ماشینی است که به شکلی نبوغ‌آمیز، دقیقاً همان‌طور که طراحی شده، کار می‌کند، حتی اگر به قیمت فلج شدن دولت تمام شود.
 
ماشینی که خود را شکست
در اواخر قرن نوزدهم، سیستم حامی‌پروری در آمریکا به نقطه فروپاشی خود رسید. با بزرگ شدن دولت فدرال، تعداد مشاغل دولتی بشدت افزایش یافت و سیستمی که زمانی ابزاری برای دموکراتیک کردن حکومت تلقی می‌شد، به یک هیولای ناکارآمد تبدیل شده بود. پس از هر انتخابات، رئیس‌جمهوری با هجوم هزاران جویای کار وفادار مواجه می‌شد که راهروهای کاخ سفید را بند می‌آوردند. این مشاغل باید میان اعضای کنگره توزیع می‌شد تا حمایت سیاسی آنها از برنامه‌های دولت تضمین شود؛ نمایندگان نیز به نوبه خود، این مشاغل را به فعالان حزبی در حوزه‌های انتخابیه‌شان واگذار می‌کردند.
نتیجه، یک نیروی کار دولتی بود که در آن وفاداری سیاسی تنها معیار استخدام بود و شایستگی فنی تقریباً هیچ اهمیتی نداشت. کارمندان دولت موظف بودند بخشی از حقوق خود را به عنوان مالیات سیاسی به حزب بپردازند و با هر تغییر دولت، هزاران نفر از کار برکنار و هزاران نیروی جدید جایگزین می‌شدند. این چرخش دائمی، انباشت هرگونه تخصص و حافظه سازمانی را ناممکن می‌ساخت. خدمات عمومی مانند اداره پست بشدت ناکارآمد بود و فساد در واگذاری قراردادهای دولتی بیداد می‌کرد.
این ناکارآمدی دیگر یک مسأله داخلی نبود؛ به یک بحران سیاسی تبدیل شده بود. افکار عمومی به طور فزاینده‌ای علیه این سیستم بسیج می‌شد و سیاستمداران درمی‌یافتند که هزینه‌های سیاسی آن بر مزایایش سنگینی می‌کند. ترور رئیس‌جمهوری جیمز گارفیلد در سال ۱۸۸۱ به دست یک جویای کار ناکام، این بحران را به اوج رساند. افکار عمومی به خروش آمد و کنگره تحت فشاری شدید، در سال ۱۸۸۳ قانون پندلتون را تصویب کرد. این قانون، یک کمیسیون خدمات مدنی مستقل ایجاد کرد و استخدام برای بخش کوچکی از مشاغل فدرال (حدود ۱۰ درصد) را به قبولی در آزمون‌های رقابتی و اصل شایستگی منوط ساخت.
در ظاهر، این یک پیروزی برای اصلاح‌طلبان و عقب‌نشینی سیاستمداران بود. اما در واقعیت، تنها اولین حرکت در یک بازی کاملاً جدید بود. سیاستمداران با واگذاری بخشی کوچک از کنترل مستقیم خود، توانستند فشار عمومی را مهار کنند و همزمان، بخش عمده‌ای از قدرت حامی‌پروری را برای خود نگه دارند. آنها بحران را مدیریت کردند، اما با این کار، ناخواسته نیروی جدیدی را در ساختار قدرت آزاد کردند که آینده بوروکراسی را برای همیشه تغییر داد.
 
جنگ برای کنترل و تولد بوروکراسی سپر شده
قانون پندلتون میدان نبرد جدیدی را ایجاد کرد. قانون اساسی ایالات متحده در مورد اینکه چه کسی، رئیس‌جمهوری یا کنگره، کنترل نهایی بر دستگاه اجرایی را دارد، عمداً سکوت کرده است. رئیس‌جمهوری مسئول «اجرای صادقانه قوانین» است، اما کنگره قدرت «ایجاد» و «تأمین مالی» سازمان‌های دولتی را در اختیار دارد. تا زمانی که کارمندان دولتی مهره‌های حزبی بودند، این ابهام اهمیت کمتری داشت؛ وفاداری آنها به حزبی بود که هم رئیس‌جمهوری و هم اکثریت کنگره را در دست داشت.
اما ظهور گروهی از کارمندان شایسته‌سالار و غیرحزبی این سؤال بنیادین را مطرح کرد که این نیروی جدید به چه کسی پاسخگوست؟ رئیس‌جمهوری آنها را بخشی از قوه مجریه و تحت فرمان خود می‌دانست. کنگره نیز آنها را مجری قوانینی می‌دید که خود تصویب کرده بود و بنابراین پاسخگو به کمیته‌های نظارتی‌اش.
این رقابت بر سر کنترل، به موتور محرک اصلی برای پیچیده‌تر شدن بوروکراسی تبدیل شد. هر یک از طرفین می‌ترسید که دیگری از این کارمندان جدید به عنوان ابزاری برای پیشبرد اهداف سیاسی خود استفاده کند. رئیس‌جمهوری نگران بود که کنگره سازمان‌های دولتی را به نفع حوزه‌های انتخابیه خاص منحرف کند و کنگره نیز می‌ترسید که رئیس‌جمهوری از بوروکراسی برای گسترش قدرت خود و دور زدن قانون بهره ببرد.
راه حل آنها برای این بن‌بست چه بود؟ وضع قوانین بیشتر. آنها مشترکاً شروع به ساختن یک سپر به دور کارمندان خدمات مدنی کردند. این سپر نه برای بهبود عملکرد دولت، بلکه برای خنثی کردن توانایی رقیب در استفاده ابزاری از بوروکراسی طراحی شده بود. اولین و مهم‌ترین بخش این سپر، امنیت شغلی بود. در سال ۱۸۹۷، رئیس‌جمهوری مک‌کینلی با یک فرمان اجرایی، برکناری کارمندان شایسته‌سالار را تنها در صورت وجود دلیل موجه مجاز دانست. این اقدام، توانایی سیاستمداران برای اخراج کارمندان به دلایل سیاسی را بشدت محدود کرد. در دهه‌های بعد، این سپر ضخیم‌تر شد. قوانین ترفیع، عمدتاً بر اساس سابقه و نه عملکرد تدوین شدند و یک نظام حقوق و دستمزد ملی ایجاد شد که پرداخت‌ها را در سراسر دولت یکسان می‌کرد و ارتباط میان عملکرد یک سازمان و حقوق کارمندانش را از بین می‌برد.
این قوانین، در ظاهر، دیوان‌سالاری را «حرفه‌ای» و «غیرسیاسی» می‌کرد. اما پیامد عمیق‌تر آن، ایجاد یک نیروی کار بود که نه به رئیس‌جمهوری پاسخگو بود، نه به کنگره و نه حتی به مردم. دیوان‌سالاری در حال تبدیل شدن به یک جزیره مستقل در دل دولت بود؛ جزیره‌ای که توسط دیوارهای بلند قوانینی که خود سیاستمداران ساخته بودند، محافظت می‌شد. آنها برای حل مشکل رقابت میان خود، مشکلی بزرگ‌تر خلق کردند: یک بوروکراسی غیرقابل کنترل.
  
حساب و کتاب سرد سیاستمدار
با این توصیف، شاید به نظر برسد که سیاستمداران بازنده نهایی این بازی هستند؛ آنها سیستمی را خلق کرده‌اند که نه می‌توانند کنترلش کنند و نه به درستی مدیریتش. پس چرا این سیستم را تحمل می‌کنند؟ چرا تلاش‌های متعدد برای «اصلاح» بوروکراسی همیشه با شکست مواجه می‌شود؟ پاسخ این است که این سیستم، با تمام ناکارآمدی‌هایش، مزایای سیاسی بسیار مهمی برای سیاستمداران دارد. آنها کنترل مستقیم را از دست داده‌اند، اما در عوض، ابزارهای مدیریت ریسک سیاسی را به دست آورده‌اند.
سیاستمداران از شکست متنفرند، زیرا شکست به قیمت از دست دادن رأی تمام می‌شود. برخی حوزه‌های سیاست‌گذاری ذاتاً پرخطر هستند، یعنی نتایج آنها به عوامل متعددی بستگی دارد که خارج از کنترل سیاستمدار است. سیاست پولی یک نمونه کلاسیک است. تأثیر نرخ بهره بر تورم و اشتغال پیچیده و نامشخص است. اگر اقتصاد دچار رکود شود، سیاستمدار نمی‌خواهد مقصر شناخته شود.
راه حل چیست؟ تفویض اختیار به یک نهاد «مستقل». با ایجاد یک بانک مرکزی مستقل، سیاستمداران مسئولیت سیاست پولی را به گروهی از تکنوکرات‌ها واگذار می‌کنند. اگر سیاست‌ها موفقیت‌آمیز باشد، سیاستمدار می‌تواند اعتبار آن را برای خود بردارد. اما اگر شکست بخورد، مقصر کیست؟ بانک مرکزی. این یک استراتژی هوشمندانه برای انتقال ریسک و سرزنش است که در آن بوروکرات به یک سپر بلا تبدیل می‌شود.
در مقابل، سیاستمداران هرگز وظایفی را که ابزار اصلی ساختن ائتلاف‌های انتخاباتی هستند، تفویض نمی‌کنند. مهم‌ترین این وظایف، سیاست‌های بازتوزیعی است. سیاست مالی، یعنی تصمیم‌گیری در مورد مالیات‌ها و مخارج دولت، قدرتمندترین ابزار سیاستمداران و صاحبان قدرت برای پاداش دادن به گروه‌های حامی و جلب آرای آنهاست. یک سیاستمدار می‌تواند با تخصیص بودجه به یک پروژه در حوزه انتخابیه خاص، یا با ارائه معافیت‌های مالیاتی به یک صنعت کلیدی، وفاداری رأی‌دهندگان را بخرد. واگذاری این قدرت به یک بوروکراسی مستقل، معادل خودکشی سیاسی است. به همین دلیل است که با وجود تبدیل شدن استقلال بانک مرکزی به یک هنجار جهانی، تقریباً هیچ کشوری یک شورای مالی مستقل برای تعیین بودجه ندارد. بودجه، قلب سیاست است و سیاستمداران آن را برای خود نگه می‌دارند.

سیستمی که نمی‌شکند
اکنون می‌توانیم به معمای ابتدایی بازگردیم. سیاستمداران سیستم حامی‌پروری را نه از روی آرمان‌گرایی، بلکه به دلیل آن‌که هزینه‌های سیاسی‌اش از کنترل خارج شده بود، رها کردند. آنها سیستمی را جایگزین آن کردند که در ظاهر مبتنی بر شایستگی بود، اما در عمل به ابزاری پیچیده برای مدیریت رقابت‌های سیاسی و ریسک‌های انتخاباتی تبدیل شد. مشکل بوروکراسی که امروز از آن شکایت می‌شود، یعنی عدم پاسخگویی، ناکارآمدی و مقاومت در برابر تغییر، در واقع بهایی است که جامعه برای ثبات سیاسی و مزایایی که این سیستم به نخبگان سیاسی می‌دهد، می‌پردازد.
به همین دلیل است که اصلاحات واقعی تقریباً همیشه شکست می‌خورد. هر تلاش معناداری برای پاسخگوتر کردن بوروکراسی در آمریکا، مثلاً با تسهیل اخراج کارمندان ناکارآمد یا مرتبط کردن حقوق با عملکرد، با مقاومت همزمان سه نیروی قدرتمند روبه‌رو می‌شود. اول، بوروکرات‌ها و اتحادیه‌های‌شان که از منافع تثبیت‌شده خود دفاع می‌کنند. دوم، کنگره که نگران است رئیس‌جمهوری از این ابزارهای جدید برای افزایش قدرت خود بهره ببرد و سوم، رئیس‌جمهوری که می‌ترسد کنگره از آن برای تضعیف قوه مجریه استفاده کند. علاوه بر این، هرگونه تلاش برای کاهش حمایت از کارمندان، بلافاصله توسط مخالفان به عنوان تلاشی برای بازگشت به سیستم حامی پروری معرفی می‌شود؛ این یک اسطوره سیاسی قدرتمند است که اتحادیه‌ها به خوبی از آن برای حفظ وضع موجود بهره می‌برند.
در نهایت، بوروکراسی دولتی یک ماشین شکسته نیست. این یک سیستم در یک تعادل پایدار و ناکارآمد است. سیستمی که به بازیگران اصلی خود، یعنی سیاستمداران و خود بوروکرات‌ها، دقیقاً همان چیزی را می‌دهد که برای بقا و پیشرفت نیاز دارند. تا زمانی که این منطق سیاسی پابرجاست، این ماشین به کار خود ادامه خواهد داد، نه برای خدمت به شهروندان، بلکه برای خدمت به خود. این یک حقیقت ناراحت‌کننده است، اما فهم اینکه چرا دولت‌ها آن‌گونه که هستند عمل می‌کنند، درکی ضروریست که در دنیای امروز نمی توان به سادگی از کنارش گذشت.