امیررضا انگجی
کارشناس اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس

در جوامع مدرن، کارایی نظام بوروکراتیک برای ارائه خدمات عمومی و اجرای سیاست‌های دولتی از اهمیت بسیاری برخوردار است. بوروکراسی، به‌عنوان بازوی اجرایی دولت، می‌تواند به‌گونه‌ای عمل کند که نظم و کارایی را به حداکثر برساند یا به سیستمی پیچیده و ناکارآمد با انباشت قوانین تبدیل شود که خدمات را با تأخیر و سردرگمی ارائه می‌دهد. این نوشتار به بررسی این موضوع می‌پردازد که چگونه بی‌ثباتی سیاسی می‌تواند یک نظام بوروکراتیک منظم و کارآمد را به سیستمی ناکارآمد و پرهرج‌ومرج سوق دهد. تمرکز اصلی بر مکانیزم‌هایی است که از طریق آنها سیاستمداران، بویژه در شرایط بی‌ثباتی، با تولید بیش‌ از حد قوانین کم‌کیفیت، بوروکراسی را تحت فشار قرار می‌دهند و چرخه‌ای معیوب ایجاد می‌کنند که کارایی نظام را کاهش می‌دهد.
بوروکراسی کارآمد، که در اینجا از آن به‌عنوان «بوروکراسی وبری» یاد می‌شود، نظامی است که در آن قوانین به‌سرعت و با دقت اجرا شده و در آن شفافیت بالایی وجود دارد و خدمات عمومی به‌صورت منظم ارائه می‌شوند. در مقابل، «بوروکراسی کافکایی» به سیستمی اشاره دارد که در آن پیچیدگی، تأخیر و ناکارآمدی غالب است. این دو دولت نشان‌دهنده دو سر یک طیف هستند که کیفیت عملکرد نظام بوروکراتیک را تعریف می‌کنند. تفاوت این دو در ظرفیت بوروکراسی برای اجرای قوانین و تعداد قوانینی است که باید اجرا شوند. وقتی تعداد قوانین اجرا نشده افزایش می‌یابد، بوروکراسی تحت فشار قرار می‌گیرد و توانایی آن برای اجرای سریع و مؤثر قوانین کاهش می‌یابد، که می‌تواند به ناکارآمدی منجر شود.
سیاستمداران نقش کلیدی در تعیین کیفیت و کمیت قوانین دارند. در یک نظام سیاسی پایدار، سیاستمداران معمولاً زمان کافی برای طراحی و اجرای سیاست‌های باکیفیت دارند. آنها می‌دانند که نتایج اقداماتشان به‌سرعت توسط رأی‌دهندگان ارزیابی می‌شود، بنابراین انگیزه دارند قوانینی پیشنهاد کنند که واقعاً مفید باشند. اما در شرایط بی‌ثباتی سیاسی، مانند زمانی که انتخابات زودهنگام برگزار می‌شود یا دولت‌ها به‌سرعت تغییر می‌کنند، افق زمانی سیاستمداران کوتاه می‌شود. این وضعیت باعث می‌شود که سیاستمداران، بویژه آن‌هایی که شایستگی کمتری دارند، برای جلب توجه رأی‌دهندگان و نشان دادن تحرک و فعالیت خود، قوانین بیشتری پیشنهاد کنند، حتی اگر این قوانین بی‌فایده یا کم‌کیفیت باشند.
یکی از مهم‌ترین عوامل در این فرآیند، تعامل بین سیاستمداران و بوروکراسی است. سیاستمداران قوانین را تصویب می‌کنند و بوروکراسی مسئول اجرای آن‌هاست. وقتی تعداد قوانین زیاد می‌شود، بوروکراسی نمی‌تواند همه آنها را به‌موقع اجرا کند، به‌خصوص اگر منابع و ظرفیت محدودی داشته باشد. این انباشت قوانین اجرا نشده باعث کاهش کارایی بوروکراسی می‌شود، زیرا کارکنان بوروکراتیک باید زمان و انرژی بیشتری صرف پردازش قوانین کنند. در نتیجه، تأخیر در اجرای قوانین افزایش و شفافیت کاهش می‌یابد و مردم نمی‌توانند به‌راحتی کیفیت قوانین را ارزیابی کنند. این وضعیت به سیاستمداران غیرشایسته اجازه می‌دهد که قوانین بی‌کیفیت بیشتری پیشنهاد کنند، زیرا احتمال اینکه ناکارآمدی قوانین‌شان فاش شود، کمتر است.
بی‌ثباتی سیاسی می‌تواند از چند طریق این چرخه معیوب را تشدید کند. اول، وقتی دوره‌های قانون‌گذاری کوتاه‌تر می‌شوند، سیاستمداران غیرشایسته انگیزه بیشتری برای پیشنهاد قوانین دارند، زیرا می‌دانند که احتمال اجرای این قوانین و آشکار شدن کیفیت پایین آنها در مدت زمان کوتاه کاهش می‌یابد. دوم، در زمان‌های بحران، مانند بحران‌های اقتصادی یا سیاسی، فشار عمومی برای اصلاحات افزایش می‌یابد. این باعث می‌شود که حتی سیاستمداران شایسته نیز تعداد زیادی قانون پیشنهاد کنند، که ممکن است بوروکراسی را تحت فشار قرار دهد. سوم، در برخی موارد، دولت‌های موقت یا تکنوکرات که معمولاً از افراد شایسته تشکیل شده‌اند، برای حل مشکلات فوری قوانین زیادی تصویب می‌کنند. این حجم بالای قوانین، حتی اگر باکیفیت باشند، می‌تواند بوروکراسی را بیش‌ از حد تحت فشار قرار دهند و زمینه را برای ناکارآمدی فراهم کنند.
برای درک بهتر این فرآیند، فرض کنید که بوروکراسی مانند یک کارخانه است که باید محصولات (قوانین) را پردازش کند. اگر تعداد محصولات ورودی بیش از ظرفیت کارخانه باشد، محصولات انبار می‌شوند، خط تولید کُند می‌شود و کیفیت خروجی کاهش می‌یابد. در چنین شرایطی، سیاستمداران غیرشایسته ممکن است محصولات بی‌کیفیت بیشتری به کارخانه بفرستند، زیرا می‌دانند که احتمال بررسی دقیق آنها کم است. این انباشت محصولات باعث می‌شود که کارخانه به حالت ناکارآمد سقوط کند و این مورد می‌تواند به یک وضعیت پایدار تبدیل شود که در آن ناکارآمدی دائمی است.
این چرخه معیوب می‌تواند به یک دولت پایدار منجر شود که در آن بوروکراسی به‌طور مداوم ناکارآمد است. در این حالت، که می‌توان آن را «کافکایی» نامید، تعداد زیادی قانون اجرا نشده وجود دارد، بوروکراسی نمی‌تواند وظایف خود را به‌خوبی انجام دهد و سیاستمداران غیرشایسته به پیشنهاد قوانین بی‌کیفیت ادامه می‌دهند. این وضعیت نه‌تنها کارایی نظام را کاهش می‌دهد، بلکه اعتماد عمومی به نهادهای دولتی را نیز تضعیف می‌کند. وقتی مردم نمی‌توانند اثرات قوانین را به‌خوبی ارزیابی کنند، سیاستمداران غیرشایسته می‌توانند با تصویب قوانین ظاهراً مهم، خود را شایسته جلوه دهند و شانس انتخاب مجدد خود را افزایش دهند.
یکی از جنبه‌های جالب این فرآیند، تأثیر آن بر انتخاب سیاستمداران است. در یک نظام بوروکراتیک کارآمد، سیاستمداران شایسته می‌توانند توانایی خود را از طریق اجرای موفق قوانین نشان دهند، که این باعث می‌شود افراد بااستعداد بیشتری به سیاست جذب شوند. اما وقتی بوروکراسی ناکارآمد می‌شود، سیاستمداران شایسته نمی‌توانند به‌راحتی توانایی خود را ثابت کنند، زیرا قوانین‌شان ممکن است به‌موقع اجرا نشود یا اثرات آنها مشخص نباشد. همچنین این باعث می‌شود که افراد شایسته کمتر به سیاست وارد شوند و در عوض، سیاستمداران غیرشایسته که به دنبال منافع کوتاه‌مدت هستند، میدان را در دست بگیرند. این پدیده را می‌توان به‌عنوان «قانون گرشام بوروکراسی» توصیف کرد؛ یعنی بوروکراسی بد، سیاستمداران خوب را بیرون می‌راند.
برای بررسی این موضوع در یک زمینه واقعی، می‌توان به تجربه برخی کشورها در دوره‌های بی‌ثباتی سیاسی نگاه کرد. در شرایطی که یک کشور از ثبات سیاسی طولانی‌مدت به دوره‌ای از تغییرات مکرر دولت‌ها و انتخابات زودهنگام وارد می‌شود، مشاهده می‌شود که تعداد قوانین تصویب‌شده به‌طور چشمگیری افزایش می‌یابد (تجربه ایتالیا در دهه 90). این قوانین اغلب پیچیده‌تر و کم‌کیفیت‌تر هستند، زیرا سیاستمداران تحت فشار برای نشان دادن فعالیت خود، به‌سرعت قوانین جدید پیشنهاد می‌کنند بدون اینکه زمان کافی برای طراحی دقیق آنها صرف کنند. این افزایش ناگهانی قوانین می‌تواند بوروکراسی را تحت فشار قرار دهد و باعث کاهش کارایی آن شود. برای مثال، در یک کشور با سابقه ثبات سیاسی، پایان یک دوره طولانی ثبات ممکن است به افزایش تعداد قوانین و کاهش کیفیت آنها منجر شود، که به‌تدریج بوروکراسی را به سمت ناکارآمدی سوق می‌دهد.
شواهد تجربی نشان می‌دهد که در چنین دوره‌هایی، کیفیت قوانین کاهش می‌یابد. معیارهایی مانند طول جملات، پیچیدگی عبارات و ارجاعات مکرر به قوانین دیگر می‌توانند نشان‌دهنده کاهش کیفیت باشند. این قوانین پیچیده نه‌تنها اجرای آنها را برای بوروکراسی دشوار می‌کنند، بلکه درک آنها را برای شهروندان نیز سخت‌تر می‌کنند. در نتیجه، اعتماد عمومی به نظام بوروکراتیک کاهش می‌یابد و مشکلات بوروکراتیک در گفتمان عمومی پررنگ‌تر می‌شوند. این افزایش توجه عمومی به ناکارآمدی بوروکراسی نشان‌دهنده تأثیر عمیق بی‌ثباتی سیاسی بر عملکرد نظام است.
یکی از نتایج مهم این فرآیند، تأثیر آن بر رفتار سیاستمداران در سطح فردی است زیرا همان‌طور که پیشتر نیز گفته شد، سیاستمدارانی که در دوره‌های کوتاه‌تر فعالیت می‌کنند، انگیزه بیشتری برای پیشنهاد قوانین دارند، زیرا می‌خواهند در زمان محدود خود به رأی‌دهندگان نشان دهند که فعال و مؤثر هستند. این رفتار بویژه در میان سیاستمداران غیرشایسته رایج است، زیرا آنها می‌دانند که احتمال اجرای قوانین‌شان و آشکار شدن کیفیت پایین آنها کم است. داده‌ها نشان می‌دهند که در چنین شرایطی، سیاستمداران غیرشایسته ممکن است تعداد بیشتری قانون پیشنهاد کنند و حتی شانس بیشتری برای انتخاب مجدد داشته باشند، زیرا رأی‌دهندگان نمی‌توانند به‌راحتی کیفیت کار آنها را ارزیابی کنند.
این پدیده را می‌توان با یک مدل ساده توضیح داد. فرض کنید که سیاستمداران در هر دوره قانونگذاری می‌توانند یک قانون پیشنهاد کنند. اگر بوروکراسی کارآمد باشد، قوانین به‌سرعت اجرا می‌شوند و کیفیت آنها مشخص می‌شود. در این حالت، سیاستمداران غیرشایسته از پیشنهاد قانون خودداری می‌کنند، زیرا می‌دانند که قانون آنها را رسوا خواهد کرد. اما اگر بوروکراسی ناکارآمد باشد یا دوره قانونگذاری کوتاه باشد، سیاستمداران غیرشایسته می‌توانند قوانین بی‌کیفیت پیشنهاد کنند بدون اینکه ریسک زیادی متحمل شوند. این مدل نشان می‌دهد که چگونه بی‌ثباتی سیاسی می‌تواند به افزایش تعداد قوانین و کاهش کارایی بوروکراسی منجر شود.
انتقال از دولت کارآمد به ناکارآمد می‌تواند به دلیل یک شوک موقتی، مانند یک دوره کوتاه قانونگذاری یا یک بحران سیاسی، رخ دهد. بدین ترتیب این شوک‌ها باعث افزایش ناگهانی تعداد قوانین پیشنهادی می‌شوند، که بوروکراسی را تحت فشار قرار می‌دهد و می‌تواند آن را به حالت ناکارآمد سوق دهد. وقوع بحران و بی‌­ثباتی سیاسی می‌­تواند افق زمانی سیاستمداران را کوتاه مدت کرده و باعث رشد انگیزه‌های ایجاد قوانین برای کسب شهرت شود.
بی‌ثباتی سیاسی، مثل انتخابات زودهنگام یا تغییر مکرر دولت‌ها یا هر نوع بی‌­ثباتی سیاسی دیگر، باعث می‌شود دوره کاری سیاستمداران کوتاه‌تر شود یا آنها به این نتیجه برسند که دوره قدرت آنها ممکن است به هر دلیلی به‌زودی پایان یابد. وقتی سیاستمداران می‌دانند که زمان کمی برای اثبات خود به رأی‌دهندگان دارند 2 مورد مشخص اجتناب ناپذیر خواهد بود:
یک. انگیزه برای جلب توجه: سیاستمداران، بویژه آن‌هایی که شایستگی کمتری دارند، سعی می‌کنند با پیشنهاد و تصویب قوانین جدید، به نظر فعال و شایسته بیایند. زیرا این کار برایشان راهی است تا به رأی‌دهندگان نشان دهند که «کار مهمی» انجام می‌دهند.
دو. ریسک پایین برای قوانین بی‌کیفیت: در دوره‌های کوتاه، احتمال اینکه قوانین اجرا شوند و کیفیت پایین آنها (اگر بد باشند) مشخص شود، کمتر است. بنابراین، سیاستمداران غیرشایسته با خیال راحت قوانین بی‌فایده یا پیچیده پیشنهاد می‌کنند، چون می‌دانند احتمال برملا شدن آنها کم است.
 به طور خلاصه بی‌ثباتی سیاسی، مانند دوره‌های کوتاه قانون‌گذاری یا بحران‌ها، باعث می‌شود سیاستمداران، بویژه غیرشایسته‌ها، قوانین زیاد و اغلب بی‌کیفیت پیشنهاد کنند تا خود را فعال نشان دهند. این حجم بالای قوانین، بوروکراسی را تحت فشار قرار می‌دهد و با انباشت قوانین اجرا نشده، کارایی آن را کاهش می‌دهد، به‌طوری که یک نظام بوروکراتیک منظم و کارآمد (وبری) به سیستمی ناکارآمد و پیچیده (کافکایی) تبدیل می‌شود.
منبع:
From Weber to Kafka: Political Instability and the Overproduction of Laws, Gabriele Gratton and Luigi Guiso, 2021, American Economic Review.