مرتضی گل‌پور
دبیر سیاسی

منظور از «ظرفیت دولت» توانایی انجام مسئولیت‌هایی است که برای خود تعریف کرده است. در ایران دولت (state) مسئولیت‌ها و وظایف بسیاری را در اختیار گرفته است. در غیاب جامعه مدنی قوی و بخش خصوصی قدرتمند، دولت است که باید همه کارها را انجام دهد.
در برخی کشورها برخی مسئولیت‌ها مانند تولید برق، توسعه بازارهای داخلی و خارجی یا توسعه فناوری عمدتاً برعهده بخش‌هایی غیر از دولت است. اما در ایران دولت آنقدر بزرگ شده است که تقریباً دیگر جایی برای فعالیت دیگر بخش‌ها باقی نمانده است و چون دیگر بخش‌های غیردولتی، عملاً از عرصه بیرون رانده شده‌اند، دولت چه بخواهد و چه نخواهد، باید مسئولیت‌های بیشتری را برعهده بگیرد. به همین دلیل است که در کشور ما، همه، همه چیز را از دولت می‌خواهند. نقدینگی را باید دولت تأمین کند، تسهیلات را باید دولت پرداخت کند، آب و برق و گاز را باید دولت بدهد و خدمات حمایتی و تأمین اجتماعی و همه و همه باید از سوی دولت تأمین شود. حالا در این شرایط که فقط دولت هست و دیگر هیچ نیست، در وضعیتی که دولت بزرگ‌ترین تولیدکننده و در عین حال بزرگ‌ترین تأمین‌کننده است، در شرایطی که نهاد دولت غیر از خویش را از عرصه بیرون کرده و فقط خودش مانده و خودش، آیا توانایی انجام همه این وظایف و پاسخ به همه مطالبات را دارد؟ منظور از «ظرفیت دولت» همین است.
آیا نهاد دولت که از بدو پیدایش خود در ایران، به دیگر عرصه‌های جامعه اعلام کرده است نیازی به حضور و نقش‌آفرینی شما نیست و همه کارها را خودم انجام می‌دهم، اصلاً توانایی انجام همه این کارها را دارد؟ پاسخ به این سؤال «ظرفیت دولت» در ایران را مشخص می‌کند.
نسبت دولت با دیگر بخش‌های جامعه با یک مثال روشن می‌شود. تا پیش از اصلاحات ارضی، بخش کشاورزی موتور محرکه و منبع تولید ثروت در ایران بود و اساساً اقتصاد سیاسی ایران بر پایه استثمار بخش کشاورزی قابل توضیح بود. کشاورزی هرچند تولیدات خود را به خوانین و قدرتمندان ساکن در شهرها منتقل می‌کرد، اما درون خود به نسبت خودمختار بود. سنت‌های آبیاری، شیوه‌های کشت، تقسیم کار کشاورزان و مانند آن درون خود روستا تعیین می‌شد. اما امروز روستا برای انجام کوچک‌ترین کار و اجرای کوچک‌ترین پروژه خود به حضور دولت نیازمند است. دهداری‌ها نماینده دولت در روستاها هستند و از طرح‌های هادی گرفته تا تأمین آب و کود و برق و گاز و آسفالت روستا به دولت بستگی دارد. از عجایب اینکه حالا دولت برای اشتغال روستاها هم برنامه‌ریزی و هزینه و پروژه تعریف می‌کند. مثال روستا نشان می‌دهد چگونه هر بخشی از ایران و جامعه‌اش، به دولت نیاز دارد. البته که اینجا منظور از دولت، نگرش سیاسی به دولت نیست. منظور از دولت و ظرفیت دولت، به نظام تصمیم‌گیری، اجرایی، تأمین اعتبار، شیوه هزینه و به طور خلاصه به نظام اداری و بوروکراتیک و تکنوکراتیک دولت بازمی‌گردد.
حال که مشخص شد دایره وظایف دولت همه حوزه‌ها را دربر گرفته و چتر دولت بر هر زاویه و هر گوشه این جامعه سایه افکنده، سؤال این است که آیا ظرفیت، توانایی و امکان آن را دارد به همه این مطالبات پاسخ بدهد؟ توانایی آن را دارد هم به روستاها گاز بدهد، هم به شهرها، هم برای روستا اشتغال ایجاد کند، هم برای شهرنشین‌ها، هم برق و گاز را تأمین کند و هم آب و هوای سالم؟ جواب خیلی ساده به این سؤال‌ها این است: ناترازی‌ها نشان می‌دهد ظرفیت دولت در ایران بشدت کاهش یافته است، آنقدر کاهش یافته است که حالا باید از «بحران‌ها» حرف بزنیم. مثلاً بحران صندوق‌های تأمین اجتماعی، بحران آب، بحران تأمین آب و برق و گاز.
مسأله کاهش ظرفیت دولت در ایران فقط به این حوزه‌های کلان مربوط نمی‌شود. نهاد دولت و نظام اداری و کارشناسی آن از انجام اعمال ساده آماری و مشخص کردن دقیق برخی عددها هم عاجز است. به عبارت دیگر، منظور از کاهش ظرفیت دولت در ایران، این نیست که در زمستان نمی‌تواند گاز را تأمین کند یا در تابستان برق را. نهاد دولت در ایران از انجام امور ساده آماری و محاسباتی هم عاجز است.
وقتی یک وزارتخانه که اتفاقاً تخصصی است و با اعداد و آمار و محاسبه تولید و مصرف برق سروکار دارد، نمی‌تواند دقیق محاسبه کند که ناترازی برق با خاموشی روزی دو ساعت حل نمی‌شود و حتی با خاموشی 24 ساعت هم حل نمی‌شود، یعنی بوروکراسی ایران از ظرفیت‌های یک بوروکراسی واقعی تهی است.
از یک زوایه دیگر، بوروکراسی و نهاد دولت در ایران به این دلیل فاقد ظرفیت است که نظام کارشناسی آن نمی‌تواند مقابل طرح‌های غیرکارشناسی، اما هزینه‌بری که از بیرون، به گونه‌های مختلف بر آن تحمیل می‌شود  مخالفت کند. اگر نظام اداری ظرفیت ایستادگی را می‌داشت، امروز نمی‌بایست با بیش از 50 فرودگاه غیرکاربردی در ایران مواجه می‌بودیم.
این طرح‌های فرودگاهی در ادوار مختلف، به دلایل سیاسی و با هدف رأی آوردن نمایندگان به نظام اداری تحمیل شد، اما این نظام اداری نتوانست روی حرف کارشناسی خود بایستد که این طرح‌ها فقط به باد دادن هزینه‌های ملی است و هیچ آورده‌ای ندارد.
می توان نا ظرفیت‌های دیگری هم برای نهاد دولت در ایران برشمرد. مثل این نا‌ظرفیتی که وقتی ناگهان نصف شهر تهران خاموش می‌شود، دولت نمی‌تواند دقیقاً مشخص کند ایراد از وزارت نفت بوده است یا نیرو؟ جالب آنکه گفته می‌شد هر دو وزارتخانه آمارهایی ارائه کرده بودند که هر دوی این آمارها درست بود!
نهاد دولت در ایران، از لحاظ نظام اداری‌اش، در همه مراحل تهیه، تصویب و اجرای یک طرح (هر طرحی، از درمان و بهداشت و حمایت از نیازمندان تا آب‌رسانی و برق و مانند آن) دچار کاستی‌های جدی است و این یعنی رو به کاهش یا رو به افول رفتن ظرفیت دولت در ایران.
می‌توان درباره کاهش ظرفیت دولت در ایران بحث کرد و دلایل آن را کاوید. نظریه‌های مختلفی در این باره وجود دارند که می‌توانند بنا به شرایط ایران این مسأله را توضیح دهند. اما سؤال بزرگ‌تر و مهم‌تر این است که وقتی ظرفیت دولت در ایران چنین است، از کدام توسعه حرف می‌زنیم؟ زیرا وقتی ابزار تحقق توسعه در اختیار ما نیست، یعنی همان نهاد دولت، آیا با ابزار معیوب می‌توان به هدف رسید؟ سؤال دیگر این است: حالا که دریافتیم نهاد دولت چنین ضعفی دارد، باید بر چه چیزی تمرکز کنیم؟ بر سیاست و رقابت‌های سیاسی یا تلاش برای بازسازی این نظام اجرایی؟ مهم‌تر از اینکه بخواهیم حتماً به این پرسش‌ها پاسخ بدهیم، باید متوجه باشیم که اساساً پاسخ‌ها نه ساده‌اند نه ساده به دست می‌آیند.
شاید گام اول این باشد که در نظام اولویت‌بندی کشور تجدیدنظر کنیم؛ تجدیدنظر در اینکه اولویت در بازسازی نهاد دولت است یا تعریف اهداف بزرگ‌تر توسعه‌ای و تعیین مأموریت‌های جدید برای دولت؟ بازسازی دولت بدون سیاست امکان‌پذیر هست یا نیست؟ و اگر بدون سیاست امکان‌پذیر نیست، با کدام سیاست می‌توان ظرفیت‌های دولت در ایران را احیا کرد؟

یادداشت

دولت با ظرفیت چگونه دولتی است؟

میثم ملکشاه
 پژوهشگر حوزه حکمرانی

شکل‌گیری مفهوم «ظرفیت دولت» حاصل توجه روزافزون به رویکردهای نهادی در علوم سیاسی و ادبیات توسعه است. ظرفیت را می‌توان توانایی و قابلیت فردی، سازمانی و ساختاری برای ایفای عملکردها و تحقق اهداف تعریف کرد. درنتیجه برای درک عمیق و جامع از مفهوم ظرفیت دولت باید وظایف، اهداف و مأموریت‌های این نهاد و همچنین پیش‌نیازها و الزامات مورد نیاز برای تحقق این اهداف و انجام کارویژه‌ها را مورد تحلیل قرار داد. «جوئل میگدال» در کتاب «دولت در جامعه» مسأله اصلی دولت‌های مدرن را غلبه بر دیگر سازمان‌های اجتماعی برای اقتدار و کنترل اجتماعی معرفی می‌کند. البته که مفهوم اقتدار در اینجا بیش از آنکه به جنبه‌های سخت‌افزاری مربوط باشد، بر جنبه‌های ذهنی تأکید دارد. میگدال برای ارائه تصویری جامع و کامل از مفهوم اقتدار در جنبه‌های غیرخشونت‌آمیز آن از عبارت «نقشه پراهمیت‌ها» استفاده می‌کند. «نقشه پراهمیت‌ها» تصویری از ادراک ساکنان یک سرزمین است. به تعبیر میگدال، یک دولت با ظرفیت، دولتی است که تأثیرات جدی و عمیق بر موضوعات بنیادین «نقشه پراهمیت‌ها» دارد؛ اینکه مردم جایگاه خود را چگونه در این نقشه تعیین می‌کنند و اینکه چه چیزهایی در این نقشه تعیین‌کننده و بنیادین بوده و محتوای این نقشه چگونه است. دولت‌ها برحسب ظرفیتشان توانایی اقتدار و کنترل اجتماعی را به دست می‌آورند، اما مسأله ابزار این اقتدار است. وقتی از ظرفیت دولت سخن می‌گوییم در این صورت مسائلی مانند دموکراسی یا اقتدارگرایی چندان جایگاهی ندارند. مسأله و ابزار اصلی در تعیین ظرفیت دولت، ساختار بوروکراسی و نظام دیوانسالاری است. دولت‌ها به سه منبع برای ادامه فعالیت و تحقق اهداف نیازمند هستند. انحصار مشروعیت استفاده از قدرت و زور، تسلط ایدئولوژیک و ساختار گسترده سازمانی که بتواند از طریق آن به انباشت منابع بپردازد و از آن در جهت تحقق دو عامل دیگر استفاده کند. مسأله اصلی، ساختار گسترده سازمانی است که آن را دیوانسالاری می‌نامیم. این سازمان منابع را برای سلطه و کنترل اجتماعی فراهم می‌کند. ظرفیت دولت همان ظرفیت نظام بوروکراسی و دیوانسالاری است. در واقع ظرفیت دولت برمبنای اینکه دستگاه دیوانسالاری تا چه اندازه می‌تواند منابع مادی، مالی و انسانی را برای دولت فراهم سازد و البته تا چه اندازه در بحث مشروعیت‌زایی یعنی بسیج نیروهای اجتماعی برای حمایت از سیاست‌های دولت و تصمیمات وی توانمند است، ظرفیت دولت‌ها قابل‌تعریف و سنجش است. در این میان به نظر می‌رسد اگر مفهوم اقتدار و کنترل اجتماعی را در بعد ذهنی آن در نظر بگیریم، مشروعیت و اعتماد اجتماعی مهم‌ترین مسأله به شمار می‌آید. شاید مهم‌ترین عامل برای کسب مشروعیت برای دولت‌ها ویژگی‌های نظام بوروکراسی و صاحبان قدرت در دیوانسالاری است.
در نگاهی دیگر می‌توان برای تعریف ظرفیت دولت از دیدگاه «پیر بوردیو» جامعه‌شناس فرانسوی به مسأله نگاه کرد و از نظریه‌های او برای تبیین استفاده کرد. در نظریه‌های بوردیو «میدان» جایگاه و نقش ویژه‌ای دارد، «میدان»هایی که در بخش‌های مختلف شناسایی می‌کند.
بوردیو تعریف هر «میدان» را برمبنای سرمایه‌ها انجام می‌دهد و برای هر میدان یک سرمایه اصلی و بنیادین در نظر می‌گیرد. بوردیو میان «میدان سیاست» و «میدان دولت» تمایز قائل می‌شود و میدان دولت را برمبنای «سرمایه دولتی» تعریف می‌کند، یعنی سرمایه‌ای که در بالاترین سطح در اختیار نخبگان بوروکراتیک است. این سرمایه با ویژگی‌هایی همچون بی‌طرفی، عدالت، تخصص‌گرایی و رعایت اخلاق حرفه‌ای شناخته می‌شود. اگر تمایز بوردیو میان میدان سیاست و میدان دولت را بپذیریم، ظرفیت دولت بر مبنای حفظ استقلال این نهاد و جلوگیری از تسخیر آن از سوی بخش سیاسی، به‌جای نخبگان بوروکراتیک معنا‌پذیر است. درنتیجه بیراه نیست اگر بگوییم آغاز ظرفیت‌سازی برای دولت از حضور نخبگان دیوان‌سالار توسعه‌گرا در دولت می‌گذرد و به‌اندازه‌ای که به ایشان در تصمیم‌گیری‌ها سهم داده شود، ظرفیت دولت قابل‌افزایش است.
به طور خلاصه برای افزایش ظرفیت دولت در هر جامعه‌ای از جمله در ایران، باید به استقلال نظام اداری دولت از بخش سیاسی جامعه کمک کرد. یعنی زمینه‌ای را فراهم کرد تا بخش اداری بتواند مستقل از فراز و فرودها و تغییرات سیاسی به حیات و فعالیت خود ادامه دهد. اگر این بخش تحت تأثیر حوزه سیاسی باشد، نتیجه‌اش می‌شود وضعیت امروز ایران، وضعیتی که در آن بخش‌های غیردولتی، اعم از جامعه و مجلس و ارگان‌های بیرون دولت، نظرات و طرح‌های خود را بر دولت و نظام اداری آن تحمیل می‌کنند.

یادداشت

ظرفیت دولت «دقیق شمردن» است

محمد فاضلی
جامعه‌شناس

اندازه‌ها و اندازه‌گیری کردن و شمردن از ظرفیت‌های ضروری برای آدمیان، سازمان‌ها و دولت‌هاست. دولت سازمانِ سازمان‌هاست و این بدان معناست که ظرفیت دولت برآیندی فراتر از جمع جبری ظرفیت‌های سازمان‌های تشکیل‌دهنده دولت است. وقتی اندازه‌گیری یکی از ظرفیت‌های سازما‌ن‌های دولت است، یعنی ظرفیت کلی دولت نیز سرجمعی از ظرفیت‌های اندازه‌گیری در سازمان‌های دولت است.
من در اینجا فقط به وجه محدودی از ظرفیت دولت توجه دارم. ظرفیت دولت یعنی توانایی آن برای تصمیم‌سازی خوب، تصمیم‌گیری خوب، تخصیص منابع درست به اجرای تصمیم‌ها، اجرای درست و دقیق تصمیم‌ها، توانایی پایش کردن شیوه اجرای تصمیم‌ها، و بازخوردگیری از فرآیند تصمیم‌سازی تا اجرا به نحوی که بتواند عملکردهای خود را اصلاح کند. این تعریف از ظرفیت دولت، در دل خود حاوی ضرورت داشتن چند قابلیت است که من فقط به سه مورد از آنها اشاره می‌کنم.
یک. توانایی اندازه‌گیری واقعیت‌ها و کمیت‌های مهم در فرآیند تصمیم‌سازی تا بازخوردگیری؛ و توانایی شناخت و وارد کردن کیفیت‌های مهم در فرآیند سازنده ظرفیت دولت.
دو. هماهنگ‌سازی تعداد گاه زیادی از سازمان‌ها و کنشگران حقیقی و حقوقی در فرآیند سازنده ظرفیت دولت. این مورد مستلزم سطح بالایی از هماهنگی بین‌بخشی و بین‌سازمانی است.
سه. توانایی متعهد ساختن سازمان‌های دولت و بیرون دولت به همراهی کردن با عناصر مختلف فرآیند سازنده ظرفیت دولت.
معتقدم توانایی‌های دوم و سوم، اگرچه تحت تأثیر عوامل متعددی هستند، اما بشدت تحت تأثیر قابلیت شماره یک هم قرار دارند. دولت‌مندی از توانایی و قابلیت اندازه‌گیری آغاز می‌شود. وقتی درباره دولت‌مندی و پیدایش دولت بوروکراتیک در چین باستان – به عنوان اولین دولت بوروکراتیک تاریخ – سخن گفته می‌شود، همواره به این واقعیت اشاره می‌شود که چینی‌ها اولین حکومت‌-جامعه‌ای هستند که در آن نظام اوزان و مقادیر واحد، و استفاده از این اندازه و مقادیر در نظام حکومت‌داری رایج شده است. چینی‌ها اولین حکومت-جامعه‌ای هستند که در آن سرشماری جمعیت و به تبع آن مشخص شدن مقدار مالکیت زمین، تولید ثروت و ظرفیت مالیات‌ستانی با تکیه بر سرشماری مشخص شده است. به همین نسبت وقتی از جامعه-حکومت مدرن اروپایی سخن می‌گوییم، انجام سرشماری و استفاده از نظام اندازه‌گیری اوزان و مقادیر، نگهداری حساب‌های ملی، توسعه نظام‌های مالیاتی، ایجاد بایگانی‌های مالی دقیق، و پیدایش نظام‌های حسابداری در تعریف چنین جامعه‌ای نقش مهمی دارد.
تمام آن توانایی‌های سازنده ظرفیت دولت، از بررسی واقعیت‌ها برای تصمیم‌سازی تا بازخوردگیری تحت تأثیر دقت در سنجش کمیت‌ها و کیفیت‌هایی است که در این فرآیند دخیل می‌شوند. همه داستان ظرفیت دولت، سنجش نیست و برای مثال سیاست سنجش هم مهم است. سیاست سنجش ناظر بر مجموعه‌ای از روابط قدرت است که سنجش و شفاف‌سازی کمیت‌ها و مرئی شدن کیفیت‌ها را ممکن می‌کند. مثال ساده و به‌روز آن که این مفهوم را به ذهن نزدیک کند، وضعیت نظرسنجی در ایران است. فناوری، دانش و تمام قابلیت‌های ضروری برای سنجش افکار عمومی در ایران وجود دارد و انجام آن ابداً کار سختی نیست. مسأله این است که روابط قدرت سیاسی مانع از تشکیل مراکز نظرسنجی مستقل است که بتوانند درباره موضوعات مختلف نظرسنجی کرده و نتایج را منتشر کنند. ترکیب ناتوانی در شمردن و اندازه‌گیری و اثر سیاست سنجش را می‌توان در موضوع تعداد اتباع افغانستانی در ایران و تغییرات آن نیز به‌خوبی مشاهده کرد.
قصدم از این توضیحات متذکر شدن فقدان یک عنصر مهم ظرفیت دولت در ایران است که تاریخ فقدانش به اندازه تاریخ تلاش برای ساخت دولت مدرن در ایران است. هر کسی با تاریخ اصلاحات منجر به دولت‌سازی در ایران آشنا باشد، می‌داند که تلاش‌ها برای انجام سرشماری دقیق، متمرکز کردن حساب‌های درآمدی دولت، شفاف کردن هزینه‌کردهای دولت، شناسایی اموال دولت و ممانعت از بهره‌گیری نامشروع از اموال دولتی، یا شفافیت بخشیدن به اعداد بودجه، از زمان مشروطه تا به امروز قدمت دارند. هر قدر جامعه پیچیده‌تر شده و سطح خدمات‌دهی و مداخله دولت در زندگی اجتماعی بیشتر شده، پیچیدگی‌های سنجش و اندازه‌گیری هم بیشتر شده است.
دولت مایل است کمیت‌های زیادی – از میزان کمک‌های خدمات اجتماعی به گروه‌های آسیب‌پذیر اقتصادی تا مصرف آب زمین‌های کشاورزی یا بیلان آب و هزاران کمیت دیگر را - اندازه‌گیری کند که در انجام برخی از آنها ناکام بوده و برخی را نیز بسیار غیردقیق و ناکافی -برای تصمیم‌سازی تا بازخوردگیری- اندازه‌گیری می‌کند. متغیرهای سیاست سنجش هم بر اینها اثرگذارند. گاه دستگاه‌های دولتی ترجیح می‌دهند سنجش‌ها غیردقیق باشند تا جا برای بازی کردن با اعداد، موضع‌گیری‌های متناقض و انواع شعبده‌های بوروکراتیک باز باشد.
مناقشه‌ای که چندی پیش بر سر میزان سوخت تحویلی به نیروگاه‌ها بین وزارت نفت و نیرو درگرفت، از فقدان ظرفیت اندازه‌گیری در دولت و تضادها بر سر «سیاست سنجش» ناشی می‌شود. نمونه این‌ گونه مناقشات بر سر اندازه‌گیری فراوان است. مناقشه وزارت نیرو و جهاد کشاورزی بر سر میزان آب مصرفی در کشاورزی؛ مناقشه وزارت بهداشت و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی درباره هزینه‌های درمان و مسائل بیمه‌ای؛ دقیق نبودن آمارهای تولیدات کشاورزی و صنعتی و ده‌ها نمونه دیگر را می‌توان مصادیقی از فقدان ظرفیت اندازه‌گیری و شمارش تلقی کرد.
ما در تاریخ دولت مدرن در ایران به ظرفیت‌هایی برای اندازه‌گیری و شمردن دست یافته‌ایم. اما کماکان توانایی شمردن کمیت‌های مهم و مرئی و مؤثر ساختن کیفیات مهم در فرآیند تصمیم‌سازی تا بازخوردگیری، نقیصه بزرگی در ایران است. ما در فردای بیش از یک قرن تلاش برای ساخت دولت مدرن، هنوز فاقد جامعه-حکومتی هستیم که بتواند به‌دقت بشمارد و اندازه بگیرد.