ضرورت بازنگری در مدل اقتصادی مشارکت عمومی و خصوصی در زیرساخت‌های حمل‌ونقل
سالنامه آماری ۱۴۰۴؛ هشداری برای آینده آزادراه‌ها
خدایار خاشع
کارشناس حمل و نقل
انتشار سالنامه آماری سال ۱۴۰۴ سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای فرصتی است برای بازخوانی وضعیت حمل‌ونقل جاده‌ای کشور و تأمل درباره آینده زیرساخت‌هایی که طی چند دهه گذشته با صرف منابع عمومی و خصوصی احداث شده‌اند. آمارهای این سالنامه تصویری قابل تأمل از روند فعالیت این بخش ارائه می‌کند. تعداد ناوگان عمومی باری از حدود ۴۷۷ هزار دستگاه در سال ۱۳۹۳ به ۴۲۳ هزار دستگاه در سال ۱۴۰۴ کاهش یافته است. تعداد رانندگان باری نیز از ۵۸۵ هزار نفر به ۴۶۴ هزار نفر و تعداد شرکت‌های حمل‌ونقل کالای داخلی از ۵۶۷۷ شرکت به ۴۲۹۹ شرکت رسیده است. شاید مهم‌ترین نشانه این تغییر، کاهش حجم کالای جابه‌جا شده از ۶۰۶ میلیون تن به ۳۸۵ میلیون تن و کاهش سفرهای کامیونی از ۳۸.۹ میلیون به ۲۷.۳ میلیون سفر باشد. این اعداد، فارغ از دلایل و عوامل مؤثر بر آنها، یک پیام روشن دارند: حمل‌ونقل جاده‌ای کشور همچنان بازاری بزرگ و حیاتی است، اما ابعاد فعالیت آن نسبت به یک دهه گذشته کوچک‌تر شده است. در چنین شرایطی، پرسش اساسی این است که این تحولات چه پیامدی برای آینده سرمایه‌گذاری در آزادراه‌ها خواهد داشت؟
زیرساختی برای اقتصاد ملی
نه صرفاً یک پروژه عمرانی
در بیش از چهار دهه فعالیت در صنعت راهسازی و سرمایه‌گذاری زیرساختی، بارها شاهد بوده‌ایم که احداث یک آزادراه چگونه می‌تواند مسیر توسعه اقتصادی یک منطقه را تغییر دهد؛ زمان سفر را کاهش دهد، ایمنی را افزایش دهد، هزینه حمل‌ونقل را پایین بیاورد و زمینه رونق تولید، تجارت و گردشگری را فراهم کند.
آزادراه صرفاً مجموعه‌ای از پل، تونل، آسفالت و ابنیه فنی نیست؛ دارایی ملی و اقتصادی است که ارزش آن در طول سال‌های بهره‌برداری و از طریق خدماتی که به مردم و اقتصاد کشور ارائه می‌کند، معنا پیدا می‌کند. این دارایی برای حفظ کیفیت، ایمنی و ظرفیت خود به منابع مالی پایدار نیاز دارد. نگهداری، بهسازی، تعمیرات اساسی، تأمین تجهیزات ایمنی و بازپرداخت سرمایه‌گذاری اولیه، هزینه‌هایی مستمر هستند که نمی‌توان آنها را به آینده موکول کرد.
در مدل مشارکت عمومی و خصوصی، سرمایه‌گذار با پذیرش ریسک‌های ساخت و تأمین مالی، منابع خود را برای ایجاد زیرساختی بلندمدت به میدان می‌آورد و انتظار دارد در دوره بهره‌برداری، متناسب با قرارداد و تعهدات طرفین، امکان بازگشت سرمایه و تأمین هزینه‌های نگهداری فراهم باشد. اگر این چرخه اقتصادی دچار اختلال شود، مسأله تنها کاهش سود سرمایه‌گذار نیست؛ پایداری کل شبکه آزادراهی کشور نیز با چالش مواجه خواهد شد.
وقتی هزینه‌ها واقعی است
اما درآمدها واقعی نمی‌شود
یکی از مهم‌ترین چالش‌های سرمایه‌گذاری آزادراهی، فاصله فزاینده میان هزینه‌های واقعی ساخت و بهره‌برداری با درآمد حاصل از عوارض است. هزینه اجرای پروژه‌های عمرانی، متأثر از تورم، افزایش قیمت مصالح، تجهیزات، ماشین‌آلات، دستمزد و هزینه‌های تأمین مالی، به‌طور مستمر افزایش می‌یابد. در مقابل، نرخ عوارض آزادراهی در بسیاری موارد با تأخیر، محدودیت و ملاحظات غیر‌اقتصادی تعیین و ابلاغ می‌شود.
این عدم تناسب، به‌تدریج اقتصاد پروژه را از تعادل خارج می‌کند. سرمایه‌گذار نمی‌تواند هزینه‌های ساخت را با قیمت‌های چند سال قبل محاسبه کند، اما درآمد خود را نیز نمی‌تواند بر اساس ارزش واقعی روز دریافت کند. در نتیجه، منابعی که باید صرف نگهداری و توسعه زیرساخت شود، تحلیل می‌رود. حتی آزادراهی که به بهره‌برداری رسیده و برای مردم ارزش اقتصادی ایجاد کرده است، ممکن است از نظر مالی با دشواری جدی مواجه شود.
البته کاهش تناژ حمل بار به‌تنهایی به معنای کاهش متناسب تردد در تمام آزادراه‌ها نیست، چراکه بخش مهمی از تقاضای تردد آزادراهی به سفرهای سواری، مسافری و گردشگری وابسته است اما تغییرات اقتصاد حمل‌ونقل، تولید و تجارت، یکی از متغیرهای مهم در ارزیابی تقاضا و درآمد آینده این زیرساخت‌هاست.
مشارکت عمومی و خصوصی
از تأمین منابع تا تقسیم واقعی ریسک
یکی از انتظارات اصلی از سیاست‌های مشارکت عمومی و خصوصی، استفاده از ظرفیت سرمایه‌های غیردولتی برای توسعه زیرساخت‌ها و کاهش فشار بر بودجه عمومی است، اما مشارکت واقعی زمانی شکل می‌گیرد که ریسک‌ها و منافع نیز به‌صورت منطقی میان دولت و بخش خصوصی توزیع شوند.
نمی‌توان از سرمایه‌گذار انتظار داشت منابع مالی سنگین و بلندمدت خود را وارد پروژه کند، هزینه‌های ناشی از تورم و تأخیر را تحمل کند و تعهدات قراردادی خود را انجام دهد، اما در تعیین مهم‌ترین منبع درآمدی پروژه، یعنی عوارض، اختیار و اطمینان کافی نداشته باشد. الزام به تأمین آورده‌های نقدی سنگین، دشواری دسترسی به تسهیلات بانکی، نرخ بالای تأمین مالی و طولانی بودن فرآیندهای اداری نیز جذابیت سرمایه‌گذاری در این بخش را کاهش داده است. بخش خصوصی نه می‌تواند جایگزین کامل دولت در تأمین زیرساخت‌های ملی باشد و نه می‌توان از آن انتظار داشت هزینه ناکارآمدی سیاست‌ها و تصمیمات خارج از اختیار خود را برای سال‌های طولانی تحمل کند.
چه باید کرد؟ پنج ضرورت برای نجات اقتصاد سرمایه‌گذاری آزادراهی
به اعتقاد نگارنده، عبور از شرایط موجود نیازمند بازنگری جدی در سیاست‌ها و سازوکارهای اقتصادی این حوزه است:
اصلاح نظام تعیین و تعدیل عوارض: نرخ عوارض باید بر اساس سازوکاری شفاف، قابل پیش‌بینی و متناسب با تورم و هزینه‌های واقعی بهره‌برداری و نگهداری تعیین شود. تعدیل سالانه و به‌موقع نباید تابع تصمیمات موردی و سلیقه‌ای باشد.
پذیرش مسئولیت دولت در تعهدات قراردادی: هرگاه به دلایل سیاستی و ملاحظات اجتماعی امکان اعمال نرخ اقتصادی عوارض وجود ندارد، دولت باید سازوکاری مشخص و قابل اتکا برای جبران مابه‌التفاوت و حفظ تعادل اقتصادی قرارداد پیش‌بینی کند.
تأمین مالی متناسب با ماهیت بلندمدت پروژه‌ها: استفاده از ظرفیت بازار سرمایه، انتشار اوراق، صندوق‌های پروژه و تسهیلات بلندمدت باید تسهیل شود. الزام به تأمین سهم بالای آورده نقدی در شرایط دشوار اقتصادی می‌تواند مانع ورود سرمایه‌گذاران جدید شود.
بازنگری در قراردادهای مشارکت: قراردادها باید برای مواجهه با تغییرات اقتصادی، افزایش هزینه‌ها و تأخیرهای خارج از اختیار انعطاف داشته باشند. سازوکار تعدیل و جبران آثار تورم نیز باید از ابتدا روشن و اجرایی باشد.
توجه همزمان به توسعه و نگهداری: سیاست‌گذاری نباید صرفاً بر احداث پروژه‌های جدید متمرکز باشد. حفظ کیفیت و ایمنی آزادراه‌های موجود و تأمین منابع تعمیرات اساسی باید در اولویت قرار گیرد.
آینده آزادراه‌ها را
با تصمیمات امروز می‌سازیم
واقعیت این است که کشور همچنان به توسعه شبکه آزادراهی نیاز دارد. وسعت سرزمینی، پراکندگی مراکز تولید و مصرف، ظرفیت‌های ترانزیتی، ضرورت کاهش زمان سفر و افزایش ایمنی، همگی اهمیت توسعه این شبکه را یادآوری می‌کنند. اما توسعه زیرساخت بدون طراحی مدل اقتصادی پایدار، ممکن است به انباشت پروژه‌های نیمه‌تمام، کاهش انگیزه سرمایه‌گذاران و دشواری نگهداری دارایی‌های ایجاد شده منجر شود.
سالنامه آماری ۱۴۰۴ سازمان راهداری صرفاً مجموعه‌ای از اعداد و جداول نیست؛ این آمارها باید برای سیاست‌گذاران علامت هشدار و فرصتی برای بازنگری در تصمیمات گذشته باشد. امروز بیش از هر زمان دیگری نیازمند آن هستیم که از نگاه صرفاً عمرانی به پروژه‌های آزادراهی فاصله بگیریم و آنها را به‌عنوان بنگاه‌های اقتصادی بلندمدت و دارایی‌های راهبردی کشور ببینیم.
سرمایه‌گذاری در زیرساخت با صدور مجوز و امضای قرارداد آغاز نمی‌شود و با افتتاح پروژه نیز به پایان نمی‌رسد. این سرمایه‌گذاری زمانی موفق است که در تمام دوره بهره‌برداری، امکان حفظ کیفیت، بازگشت منطقی سرمایه و استمرار خدمت‌رسانی وجود داشته باشد. اگر قرار است بخش خصوصی همچنان شریک دولت در ساخت آزادراه‌های کشور باشد، باید اطمینان داشته باشد که حقوق و تعهدات دو طرف به یک اندازه جدی گرفته می‌شود. راه توسعه آزادراه‌ها از اعتماد سرمایه‌گذار می‌گذرد و اعتماد، نه با دعوت به سرمایه‌گذاری، بلکه با ثبات مقررات، اجرای تعهدات و پذیرش واقعیت‌های اقتصادی ساخته می‌شود.
