به رسمیت شناختن حقوق ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی با پذیرش بدمسکنی چه تفاوتی دارد؟
خانه و مسأله استطاعت
سهیلا یادگاری
گروه اقتصادی
اگر کسی پول خرید یک خانه «استاندارد» را نداشته باشد، آیا باید از بازار رسمی مسکن حذف شود؟ محمود اولاد، اقتصاددان، در تحلیل اخیر خود از بدمسکنی و اسکان غیررسمی، معتقد است، وقتی درآمد بخش بزرگی از جامعه با استانداردهای رسمی مسکن فاصله گرفته، اصرار بر ضوابطی که هزینه رعایت آنها از توان خانوار خارج است، می‌تواند به جای حذف فقر، مردم را از بازار رسمی مسکن بیرون براند. پرسش اما فقط این نیست که سکونتگاه‌های غیررسمی پذیرفته شوند یا نه؟ مسأله این است که چرا بازار رسمی مسکن نمی‌تواند سرپناهی ایمن، متناسب با درآمد و نزدیک به فرصت‌های شغلی برای خانوارهای کم‌درآمد فراهم کند؟
این پرسش، بحث را از دوگانه «خانه استاندارد» و «سرپناه غیررسمی» فراتر می‌برد. پذیرش حقوق ساکنان حاشیه شهرها الزاماً به معنای تأیید بدمسکنی نیست، همان‌طور که دفاع از استانداردهای ساختمانی نباید به نادیده‌گرفتن نیاز کسانی منجر شود که توان پرداخت هزینه ورود به بازار رسمی را ندارند. محمود اولاد در گفت‌وگو با «ایران»، ریشه این مسأله را در استطاعت خانوارها و الگوی توزیع فرصت‌های اقتصادی بررسی می‌کند.
استانداردهایی بیرون از استطاعت
مسأله بدمسکنی و اسکان غیررسمی را با یک مثال ساده می‌توان فهمید؛ مثالی که این صاحب‌نظر اقتصاد مسکن اخیراً مطرح کرده و واکنش‌هایی در موافقت و مخالفت با خود برانگیخته است. محمود اولاد برای توضیح این مسأله می‌گوید: «فردی را تصور کنید که در شهری غریب، آن‌قدر گرسنه است که توان ادامه مسیر ندارد، اما فقط پول یک نان و پنیر ساده را دارد. در مقابل او خیابانی با رستوران‌های گوناگون قرار گرفته که تنها غذای مجاز در آن «چلوکباب سلطانی» است. اگر تنها گزینه قانونی غذایی، گزینه‌ای باشد که فرد توان خریدش را ندارد، ممنوعیت گزینه‌های ارزان‌تر به معنای حذف گرسنگی نیست و فرد را به بیرون از بازار رسمی غذا می‌راند.»
در مسکن نیز وضعیتی مشابه شکل گرفته است. در دهه‌های گذشته، با گسترش برنامه‌ریزی مدرن شهری، مجموعه‌ای از استانداردها برای ساخت‌وساز و سکونت تعریف شده است. از عرض معابر و شبکه‌های خدماتی گرفته تا الزامات فنی ساختمان. اصل این استانداردها قابل دفاع است، اما مسأله زمانی ایجاد می‌شود که توان اقتصادی خانوارها با هزینه تأمین آنها فاصله بگیرد.
البته همه استانداردها را نمی‌توان معادل امکانات گران‌قیمت یا تجملی دانست. مقاومت سازه، ایمنی در برابر آتش‌سوزی و بهداشت پایه، حداقل‌های ضروری سکونت‌اند و نباید به بهانه کاهش هزینه کنار گذاشته شوند. در مقابل، می‌توان درباره برخی ضوابط شهرسازی، الگوهای طراحی و امکانات قابل ارتقای تدریجی بازنگری کرد. مسأله، حذف ایمنی نیست بلکه پیدا کردن راهی برای کاهش هزینه مسکن رسمی بدون به خطر انداختن جان ساکنان است.
به روایت اولاد، در شرایط کنونی فرد کم‌درآمد در عمل با دو انتخاب روبه‌رو می‌شود: یا باید هزینه‌ای را بپردازد که از توانش خارج است تا از بازار رسمی مسکن حذف نشود، یا برای تأمین سرپناه به ساخت‌وساز و سکونتی روی بیاورد که خارج از چارچوب رسمی قرار می‌گیرد.
از این منظر، اسکان غیررسمی لزوماً به معنای یک «غده» در کالبد شهر نیست و می‌تواند واکنش خانوار به شرایط اقتصادی و بازار رسمی مسکن باشد. با این حال، توضیح علت شکل‌گیری این سکونتگاه‌ها با تأیید کیفیت زندگی در آنها تفاوت دارد. به رسمیت شناختن نیاز به سرپناه باید نقطه آغاز بهبود شرایط سکونت باشد، نه پایان مسئولیت سیاست‌گذار در برابر بدمسکنی.
خانه مناسب
فقط ساختمان نیست
محمود اولاد، کارشناس حوزه مسکن بر این نکته تأکید دارد که مسکن برای خانوار کم‌درآمد صرفاً یک واحد ساختمانی نیست و موقعیت مکانی، دسترسی به شغل، هزینه رفت‌وآمد و شبکه‌های اجتماعی نیز بخشی از ارزش واقعی مسکن است. به همین دلیل، انتقال یک خانوار کم‌درآمد از یک سکونتگاه ارزان اما نزدیک به محل کار به واحدی نوساز در فاصله‌ای دور از شهر، لزوماً به معنای بهبود وضعیت او نیست. ممکن است کیفیت ساختمان افزایش پیدا کند، اما هزینه رفت‌وآمد، شارژ، نگهداری و سایر هزینه‌های زندگی نیز بالا برود و در نهایت خانوار دوباره ناچار به فروش یا ترک واحد شود.
بنابراین، سنجش استطاعت مسکن نباید فقط به قیمت خرید یا اجاره محدود بماند. خانه‌ای که روی کاغذ ارزان‌تر است، ممکن است با افزایش هزینه دسترسی به شغل و خدمات، فشار بیشتری بر بودجه خانوار وارد کند. از این زاویه، موفقیت سیاست مسکن فقط با تعداد واحدهای ساخته‌شده سنجیده نمی‌شود؛ امکان ماندگاری خانوار در آن واحدها نیز اهمیت دارد.
خدمات‌رسانی یا گسترش بی‌ضابطه؟
اما پذیرش این استدلال، یک پرسش مهم به دنبال دارد که اگر اسکان غیررسمی واکنشی برای تأمین سرپناه باشد، آیا به رسمیت شناختن آن خود به موتور گسترش شهر تبدیل نمی‌شود؟
این همان پرسشی است که در گفت‌وگو با این صاحب‌نظر اقتصاد مسکن مطرح شد: آیا به رسمیت شناختن سکونتگاه‌های غیررسمی، در نهایت به معنای حذف دیوار شهر و افزایش مهاجرت به کلانشهرها نیست؟ آیا اگر شهرداری‌ها به ساکنان پهنه‌های اسکان غیررسمی خدمات شهری ارائه کنند، نباید نگران مهاجرت بیشتر به این پهنه‌ها از شهرهای کوچک‌تر باشیم؟ در بررسی این نگرانی، باید میان خدمات‌رسانی به ساکنان موجود و اجازه گسترش نامحدود ساخت‌وسازهای جدید تفاوت گذاشت. تأمین آب، فاضلاب، جمع‌آوری پسماند و دسترسی‌های ضروری برای یک محله، الزاماً به معنای کنارگذاشتن ضوابط توسعه شهر نیست. همچنین اثر خدمات‌رسانی بر مهاجرت تازه را نمی‌توان بدون شواهد، قطعی یا منتفی دانست؛ این اثر به شرایط بازار کار، هزینه سکونت و سیاست‌های زمین و مسکن نیز وابسته است.
پاسخ اولاد، مسأله را به سطحی بالاتر از مرز کالبدی شهر می‌برد. به گفته او، بحث اصلی «برداشتن یا برنداشتن دیوار شهر» نیست، مسأله اصلی آمایش سرزمین و الگوی تمرکز قدرت و ثروت است. او معتقد است، طی چند دهه، تمرکز امکانات، سرمایه و زیرساخت در تهران و سایر کلانشهرها، خود به عامل تقویت‌کننده مهاجرت تبدیل شده است. وقتی فرصت‌های اقتصادی در یک نقطه متمرکز می‌شود و به تبع آن ارزش زمین در آن نقطه با سرعتی چشمگیر افزایش پیدا می‌کند، این تمرکز می‌تواند تمرکز بیشتری ایجاد کند. به تعبیر او، حتی ممکن است فردی در شهرستان به این نتیجه برسد که فروش زمین خود و خرید یک واحد کوچک در تهران، از نظر اقتصادی آینده بهتری برایش دارد.
بنابراین، از نگاه اولاد، مقابله با اسکان غیررسمی صرفاً با بستن مسیر توسعه سکونتگاه‌های پیرامونی ممکن نیست. اگر قرار است مهاجرت کنترل و تمرکز جمعیت تعدیل شود، باید بخشی از سرمایه‌گذاری و فرصت‌های اقتصادی به دیگر مناطق کشور منتقل شود که این امر مستلزم آمایش سرزمین است.
او بر ضرورت سرمایه‌گذاری عمیق‌تر در مناطق مختلف کشور تأکید می‌کند؛ سرمایه‌گذاری‌ای که بتواند بخشی از رانت برنامه‌ای - رانتی که به واسطه تصمیمات و برنامه‌ریزی‌ها به یک پهنه تعلق می‌گیرد ـ و فرصت اقتصادی متمرکز در کلانشهرها را در سایر نقاط سرزمین نیز ایجاد کند.
سرپناه، استطاعت، آمایش
در این نگاه، مسأله اسکان غیررسمی از یک مسأله صرفاً کالبدی به یک مسأله اقتصادی و سرزمینی تبدیل می‌شود. چرا فرد باید برای دسترسی به شغل، درآمد و خدمات، ناچار باشد خود را به حاشیه یک کلانشهر برساند؟ اولاد معتقد است تا زمانی که پاسخ این پرسش در سطح سیاست ملی داده نشود، برخورد صرفاً کالبدی با سکونتگاه‌های غیررسمی، مسأله را حل نمی‌کند؛ بلکه ممکن است محل آن را تغییر دهد.
با این حال، اصلاح الگوی توزیع فرصت‌ها برنامه‌ای بلندمدت است و نمی‌تواند پیش‌شرط رسیدگی به نیازهای امروز ساکنان باشد. خانواری که اکنون در یک سکونتگاه غیررسمی زندگی می‌کند، نمی‌تواند برخورداری از خدمات پایه و ایمنی را تا تحقق آمایش سرزمین به تعویق بیندازد. ارتقای سکونتگاه‌های موجود و کاهش عوامل تمرکز جمعیت باید همزمان دنبال شوند.
به این ترتیب، بحث بدمسکنی میان دو ضرورت قرار می‌گیرد. از یک‌سو، شهر نمی‌تواند نسبت به ایمنی، خدمات عمومی و کیفیت زندگی ساکنان بی‌تفاوت باشد و از سوی دیگر، تحمیل هزینه‌هایی که بخش بزرگی از جامعه توان پرداخت آنها را ندارد، می‌تواند همان گروه را از بازار رسمی مسکن بیرون براند.
مسأله، انتخاب میان «شهر رسمی» و «حاشیه غیررسمی» نیست، بلکه پیدا کردن نقطه‌ای است که در آن حق برخورداری از سرپناه، استطاعت اقتصادی، ایمنی و سیاست آمایش سرزمین همزمان دیده شود. راه‌حل نیز نه به رسمیت شناختن بدمسکنی به عنوان سرنوشت خانوارهای کم‌درآمد، بلکه پذیرش حقوق ساکنان، ارتقای تدریجی محله‌های موجود و فراهم‌کردن گزینه‌های ایمن و قابل‌پرداخت در بازار رسمی است و این بازار نباید ناتوانی مالی را به دلیلی برای حذف متقاضیان سرپناه تبدیل کند.
