حکمرانی آب؛ الزامات و ضرورتها
دکتر محمدمهدی اشرفیانرهقی
مدرس دانشگاه و پژوهشگر برنامهریزی توسعه
سهم آب در توسعه پایدار، نه فقط بهعنوان یک موهبت الهی یا نیاز زیستی، بلکه بهمثابه پایه اصلی شکلدهی به روندهای اقتصادی و اهرمی ضروری برای رونقبخشی به تولید، همواره مورد توجه بوده است.
از همینرو، مدیریت منابع آبی نباید صرفاً بر پایه روندهای مرسوم و اقدامات مقطعی تعریف شود، بلکه باید بر اصول، الزامات و مطالبات حکمرانی در سطح کلان و بهطور خاص بر مبانی «حکمرانی آب» استوار باشد.
حکمرانی آب فرآیندی است که از طریق آن، تصمیمات مربوط به آب اتخاذ، اجرا و نظارت میشود. این فرآیند موجب میشود ابعاد مختلف مدیریت آب به صورت همزمان مورد توجه قرار گیرد؛ بهگونهای که هم مسئولیتها بهروشنی مشخص و هم ارزیابی وظایف به شکلی نتیجهمحور، تعهدآور و قابل سنجش تضمین شود. بر این اساس، ضروری است ابعاد الزامآور حکمرانی آب تبیین و مضامین آن بهدرستی روشن شود.
اولین بعد در این روند، اثربخشی تصمیمات و اقدامات در حوزه آب است. اثربخشی در حکمرانی آب به این معناست که آیا نظام حکمرانی توانسته است به اهداف اجتماعی و زیستمحیطی خود از جمله امنیت آبی، پایداری منابع و سلامت اکوسیستمها دست یابد یا خیر. پرسش اساسی در این زمینه آن است که آیا در وضعیت موجود، میتوان اطمینان داشت پایداری منابع آب در بلندمدت مورد توجه مسئولان بوده و حفاظت از این منابع بهعنوان تکلیفی تخطیناپذیر پذیرفته شده است؟
برای نمونه، میتوان به وضعیت دریاچه ارومیه یا سایر منابع آبی کشور از جمله حوضه کوهرنگ اشاره کرد. در این بخش، شاخصهایی مانند کارایی مصرف آب، کیفیت آب، تابآوری در برابر خشکسالی و پایداری اکوسیستمها، معیارهای سنجش عملکرد محسوب میشوند.
همچنین باید پرسید آیا مدیریت منابع آب در دورههای خشکسالی به شکلی متوازن، آیندهنگرانه و هدفمند در دستور کار قرار گرفته است یا خیر. به بیان دیگر، آیا در شرایط خشکسالی، متغیرهای زیستبوم جغرافیایی در پهنه سرزمینی ملاک مدیریت آب بودهاند یا اینکه حکمرانی آب عمدتاً بر اساس معیارهای اجتماعی و با هدف مدیریت مناقشات منطقهای دنبال شده است؟
عدالت آبی
دومین بعد الزامآور در حکمرانی آب، عدالت و انصاف است. عدالت در این حوزه به این معناست که منافع و هزینههای ناشی از بهرهبرداری، تخصیص و مدیریت آب تا چه اندازه به صورت عادلانه توزیع شدهاند. این پرسشی اساسی و در عین حال چالشبرانگیز است؛ پرسشی که پاسخ به آن نباید بر اساس رفتارهای مقطعی و تصمیمات کوتاهمدت داده شود، بلکه باید در چارچوب یک رویه بلندمدت و منطبق با نقشهای راهبردی مورد توجه قرار گیرد.
دسترسی گروهها و مناطق محروم به منابع آبی، نحوه توزیع آب میان بخشهای مختلف، جبران خسارات ناشی از مدیریت نادرست منابع آب و توجه به حقوق جوامع محلی، از جمله معیارهای قابل سنجش در این بخش هستند. تصمیمگیری درباره انتقال منابع آبی از برخی پهنههای جغرافیایی کشور به مناطق دیگر و نیز پیامدهای اجتماعی، اقتصادی و زیستمحیطی ناشی از این انتقالها، بخش مهمی از ملاحظات مرتبط با عدالت و انصاف در حکمرانی آب به شمار میآید.
لزوم کارایی در حکمرانی آب
بعد سوم، کارایی است. کارایی در حکمرانی آب این پرسش را مطرح میکند که آیا فرآیندهای تصمیمگیری و اجرا با کمترین هزینه و در کوتاهترین زمان ممکن انجام میشوند یا خیر. البته هزینه در اینجا صرفاً به هزینههای مالی محدود نیست، بلکه هزینههای اجتماعی، نهادی، زیستمحیطی و حتی اعتماد عمومی را نیز دربرمیگیرد.
بهبود کارایی میتواند از یک سو به ارتقای کارایی عملیاتی و فنی منجر شود و از سوی دیگر، از طریق اصلاح کارایی مالی، زمینه اصلاح الگوی مصرف را فراهم آورد. زمان و مراحل مربوط به صدور مجوزها، هزینه مبادله، سرعت حل اختلافات، میزان شفافیت فرآیندها و سهولت دسترسی ذینفعان به خدمات و اطلاعات، از جمله شاخصهای مناسب برای سنجش عملکرد در این بخش به شمار میروند. برای مثال، میتوان عملکرد نظام حکمرانی آب در زمینه صدور مجوز استفاده از منابع آبهای زیرزمینی را یکی از مصادیق مهم ارزیابی کارایی دانست.
مشارکت عمومی
در بعد چهارم، مشارکت و شفافیت بهعنوان دو هدف کلیدی در مسیر توسعه پایدار مورد توجه قرار میگیرند. در اینجا باید بررسی شود که آیا فرآیندهای مرتبط با حکمرانی آب، باز، قابل پیشبینی، پاسخگو و دربرگیرنده همه ذینفعان هستند یا خیر. میزان دسترسی عمومی به اطلاعات، وجود سازوکارهای مؤثر برای طرح شکایت و پیگیری مطالبات، کیفیت رهنمودهای عمومی و امکان مشارکت واقعی ذینفعان در تصمیمسازیها، بخشی از معیارهای سنجش در این حوزه است.
برای نمونه، در شرایطی که بخش قابلتوجهی از توصیههای مسئولان برای مدیریت آب به کاهش مصرف، صرفهجویی و سهمیهبندی محدود میشود، باید پرسید این توصیهها تا چه اندازه با الزامات حکمرانی مطلوب آب سازگارند؟ صرفهجویی اگرچه ضروری است، اما نمیتواند جایگزین سیاستهای ساختاری، اصلاح شیوههای تخصیص، افزایش بهرهوری، نوسازی زیرساختها و کارآمدسازی عملیات مدیریت آب شود. بنابراین، رهنمودهای عمومی باید فراتر از توصیههای مقطعی و محدودکننده باشند و به سمت ارائه راهکارهای رهاییبخش، پایدار و مبتنی بر اصلاح ساختارها حرکت کنند. در کنار این الزامات، انسجام و یکپارچگی در حکمرانی آب ضرورتی انکارناپذیر است. در این زمینه باید بررسی شود که آیا تصمیمات بخش آب با سیاستهای کشاورزی، انرژی، صنعت، محیطزیست و توسعه سرزمینی هماهنگ است یا خیر. نبود هماهنگی میان این بخشها میتواند موجب شکلگیری سیاستهای متعارض شود؛ بهگونهای که یک بخش، مصرف آب را افزایش دهد و بخش دیگر، همزمان به دنبال کاهش فشار بر منابع آبی باشد.
انسجام قوانین، هماهنگی نهادی، حکمرانی حوضهای، همراستایی سیاستهای بخشی و پرهیز از تصمیمات جزیرهای، از جمله معیارهای سنجش این بعد ساختاردهنده و یکپارچهساز به شمار میروند. در واقع حکمرانی آب زمانی میتواند کارآمد باشد که مدیریت منابع آبی نه بر اساس مرزهای اداری و تصمیمات پراکنده، بلکه بر مبنای منطق حوضههای آبریز، ظرفیتهای اکولوژیک و پیوندهای میانبخشی سامان یابد.
در نهایت با توجه به این پنج مؤلفه، یعنی اثربخشی، عدالت و انصاف، کارایی، مشارکت و شفافیت و انسجام و یکپارچگی و با ارزیابی عملکردهای شکلگرفته در بخشهای مختلف، میتوان گفت بحران کمآبی و خشکسالی در ایران صرفاً یک بحران طبیعی نیست؛ بلکه پیش از هر چیز بحرانی مدیریتی و حکمرانی است که خود را در قالب یک بحران طبیعی نشان میدهد. بیتردید خشکسالی، کاهش بارش، تغییرات اقلیمی و سایر عوامل طبیعی در کاهش حجم ذخایر آبی کشور نقش داشتهاند، اما مسأله اساسی آن است که این عوامل به تنهایی نمیتوانند توضیحدهنده سطح کنونی ناترازی و شدت بحران باشند. آنچه کشور را در معرض یک بحران تمامعیار قرار داده، ترکیب عوامل طبیعی با ضعفهای ساختاری در تصمیمگیری، اجرا، نظارت، تخصیص منابع، هماهنگی نهادی و پاسخگویی حکمرانی است. از اینرو، عبور از بحران آب در ایران مستلزم گذار از مدیریت مقطعی و واکنشی به حکمرانی هوشمند، عادلانه، مشارکتی، شفاف و مبتنی بر پایداری سرزمینی است.
