چگونه فروپاشی یک گفتمان مسلط مشروعیت نظام بینالملل کنونی را زیرسؤال برده است؟
گـذار از حقوق بینالملل
فرشید فرحناکیان
دکترای حقوق نفت و گاز
ترامپ بارها آشکارا اعلام کرده که خود را مقید به قواعد حقوق بینالملل نمیداند. او در اظهاراتی جنجالی تصریح کرده است که تنها «اخلاق شخصی و تشخیص فردی»اش، مرز تصمیمگیریهای اوست. منتقدان این رویکرد را نشانهای نگرانکننده از تضعیف نظام چندجانبهگرایی و بازگشت به منطق قدرت عریان در روابط بینالملل میدانند.
سخنان اخیر سرگئی لاوروف؛ وزیر خارجه روسیه، مبنی بر پایان نظم جهانی غرب و حاکمیت «قانون زور»، صرفاً یک اظهارنظر سیاسی نیست. این ادعا نشانگر نقطه عطفی درگذار از یک نظام حقوقی بینالمللی نسبتاً جهانشمول به سمت مفهومی گزینشی و مورد مناقشه به نام «نظم مبتنی بر قواعد» (Rules-Based Order) است. لاوروف با صراحت اعلام کرد: «غرب عمداً حقوق بینالملل را کنار گذاشت و بهجای آن از مفهوم مبهم و گزینشی نظم جهانی مبتنی بر قواعد استفاده کرد». اینگذار تاریخی، سرچشمه بحران مشروعیت کنونی در نظام بینالملل است.
از «حقوق بینالملل»
به «نظم مبتنی بر قواعد»
پس از فجایع جنگ جهانی دوم، جامعه جهانی با ایجاد سازمان ملل متحد و تصویب منشور ملل متحد، تلاش کرد چهارچوبی مبتنی بر قواعد حقوقی جهانشمول بنا نهد. اصول بنیادین این نظام عبارت بودند از: برابری حاکمیت دولتها؛ منع توسل بهزور در روابط بینالملل؛ حل مسالمتآمیز اختلافات و عدممداخله در امور داخلی دولتها. این نظام اگرچه تحت تأثیر قدرتهای فاتح جنگ شکل گرفت و از ضعفهای عملی رنج میبرد؛ اما حداقل چهارچوبی مشترک و قابل ارجاع ارائه میداد که موردپذیرش گسترده کشورها بود. قدرت این نظام در جهانشمولی نسبی و الزامآور بودن قواعد آن نهفته بود. با فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و ظهور جهان تکقطبی به رهبری ایالاتمتحده در دهه ۱۹۹۰، گفتمان جدیدی در سیاست خارجی غرب شکل گرفت. مفهوم «نظم مبتنی بر قواعد» بهتدریج جایگزین یا مکمل گفتمان «حقوق بینالملل کلاسیک» شد.
گذار از حقوق بینالملل کلاسیک به «نظم مبتنی بر قواعد» نشاندهنده تحولی بنیادین در مبانی نظم جهانی است. برخلاف حقوق بینالملل که بر معاهدات و عرف استوار است، این «نظم» جدید ویژگیهای متمایزی داشت. این تحول را میتوان در پنج محور کلیدی زیر مقایسه و تحلیل کرد: (1) از جهانشمولی به گزینشگرایی: حقوق بینالملل کلاسیک با آرمان جهانشمولی شکل گرفت؛ اصولی مانند منع توسل بهزور یا برابری حاکمیت دولتها، حداقل در تئوری، داعیهدار اعمالی یکسان بر همه اعضای جامعه بینالمللی بودند. در مقابل، «نظم مبتنی بر قواعد» ذاتاً گزینشی و انحصاری است. این نظم غالباً توسط گروهی خاص از دولتها (عمدتاً غربی) تعریف، تفسیر و اجرا میشود و لزوماً مورد اجماع جهانی نیست. این گزینشگری، مشروعیت و قابلیت اجرای جهانی آن را زیر سؤال میبرد. (2) از متن معاهدات به هنجارهای ارزشبنیاد: مبنای حقوق بینالملل کلاسیک، معاهدات بینالمللی تصریحشده و عرفهای پذیرفتهشده عمومی است که در اسناد حقوقی نسبتاً شفافی تبلور یافتهاند؛ اما «نظم مبتنی بر قواعد» بیشتر بر مجموعهای از هنجارها و «ارزشهای مشترک» استوار است که تعریف دقیق، جهانشمول و حقوقی ثابتی ندارند. این ارزشها اغلب سیال و وابسته به تفسیر یک یا چند قدرت هستند و میتوانند به ابزاری برای پیشبرد دستورکارهای سیاسی خاص تبدیل شوند. (3) از نهادهای پایدار به ائتلافهای موقت: حقوق بینالملل در نهادهای چندجانبه پایدار و جهانی مانند سازمان ملل متحد، دیوان بینالمللی دادگستری و سازمانهای تخصصی ملل متحد نهادینهشده است. این نهادها، هرچند ناقص، چهارچوبی قابل پیشبینی برای گفتوگو و حل اختلاف فراهم میکنند. در نقطه مقابل، سازوکار اصلی اجرای «نظم مبتنی بر قواعد»، تشکیل «ائتلافهای موردی ارادهمند» است. این ائتلافها خارج از چهارچوب نهادهای جهانی و اغلب بر اساس یک منفعت یا تهدید مشترک موقت شکل میگیرند و پس از حصول هدف منحل میشوند. این موضوع، ثبات و پاسخگویی سیستم را کاهش میدهد. (4) از ثبات قواعد به سیالیت تفسیر: قواعد حقوق بینالملل کلاسیک، هرچند پیچیده؛ اما نسبتاً شفاف و ثابت هستند. فرآیند تغییر یا تفسیر آنها معمولاً پیچیده، طولانی و نیازمند اجماع گسترده است که خود عاملی برای ثبات به شمار میرود؛ اما قواعد در «نظم مبتنی بر قواعد»، سیال و عمیقاً تفسیرپذیر هستند. این قواعد میتوانند بسته به شرایط، موضوع و بازیگران درگیر، بهسرعت بازتعریف یا بهگونهای متفاوت اعمال شوند. این سیالیت، راه را برای اقدامات یکجانبه و اقتدارگرایانه باز میکند و اصل «حاکمیت قانون» را تضعیف مینماید.
گذاری پرتنش با فروپاشی
یک گفتمان مسلط
در میان بسیاری از کشورهای غیرغربی و منتقدان آکادمیک، انتقادات مربوط به «ابهام و گزینشی بودن» این مفهوم، مشترک است. سه نقد اصلی به این مفهوم وارد است: (1) ابهام مفهومی: «نظم مبتنی بر قواعد» فاقد تعریف حقوقی شفاف است. قواعد آن بهجای آنکه در معاهدات بینالمللی تصریحشده باشند، غالباً در بیانیههای سیاسی گروهی محدود از کشورها چهارچوببندی میشوند. (2) گزینشی بودن در اجرا: این مفهوم به ابزاری برای مداخله گزینشی تبدیلشده است. همانطور که جان مرشایمر اشاره میکند، نقض حاکمیت در مواردی مانند عراق (۲۰۰۳) یا لیبی (۲۰۱۱) تحت این عنوان توجیه شد، درحالیکه نقضهای مشابه توسط متحدان غرب نادیده گرفته میشود. (3) تضعیف نهادهای چندجانبه: این نظم غالباً از طریق ائتلافهای موردی (Coalitions of the Willing) و خارج از چهارچوب نهادهایی مانند شورای امنیت اجرا میشود که به حاکمیت جهانی آنها مشروعیت میبخشد.
کاربرد عملی اینگذار مفهومی، جهان را با پیامدهای ملموسی روبهرو کرده است: تحریمهای یکجانبه و فراسرزمینی که خارج از چهارچوب فصل هفتم منشور ملل متحد اعمال میشوند؛ تشکیل ائتلافهای نظامی بدون مجوز شورای امنیت و خروج از معاهدات مهم بینالمللی مانند پیمان پاریس یا برجام توسط خود بازیگرانی که مدعی رهبری این «نظم» هستند.
حتی سیاستمداران اروپای غربی نیز تمایلی به تکرار اصطلاح «نظم مبتنی بر قواعد» ندارند. این افول گفتمانی چند علت دارد: شکستهای عملی در عراق و افغانستان؛ بحران مالی ۲۰۰۸ که مدل اقتصادی غرب را زیر سؤال برد؛ ظهور قدرتهای جدید مانند چین که حاضر به پذیرش این گفتمان نیستند. در پاسخ، شاهد شکلگیری ساختارهای موازی مانند سازمان همکاری شانگهای (SCO) و گروه بریکس (BRICS) هستیم. این نهادها نه الزاماً مخالف قواعد بینالمللی؛ بلکه مخالف تفسیر انحصاری غرب از این قواعد هستند.
برش
آیندهای بین هرجومرج و چندجانبهگرایی
گذر از حقوق بینالملل به «نظم مبتنی بر قواعد» نه یک پیشرفت، بلکه نشانهای از بحران عمیق در حکمرانی جهانی است. اینگذار سه سناریوی محتمل برای آینده ترسیم میکند: (1) تداوم هرجومرج کنونی: تضعیف بیشتر نهادهای چندجانبه و حاکمیت «قانون زور». (2) قطبیشدن جهان: شکلگیری بلوکهای متخاصم با قواعد و نهادهای جداگانه. (3) بازگشت به چندجانبهگرایی اصلاحشده: احیای نهادهای موجود با مشارکت واقعی همه قدرتهای بزرگ. درمجموع، این مقایسه نشان میدهد کهگذار از گفتمان حقوق بینالملل به گفتمان «نظم مبتنی بر قواعد»، در عمل به معنای حرکت از یک سیستم ناقص اما قانونبنیاد و با آرمان جهانشمولی، به سمت سیستمی قدرتبنیاد و عملگرایانه است (گذار از قانونمندی به کارزار قدرت). در سیستم جدید، معیار عمل، لزوماً تطابق با متن قانونی مصوب جامعه جهانی نیست، بلکه انطباق با هنجارها و منافعی است که گروهی خاص تعیین میکنند. این تغییر، همان چیزی است که منتقدانی مانند لاوروف آن را پایان «نظم» و حاکمیت «قانون زور» میخوانند؛ زیرا معیارهای عینی و فراگیر جای خود را به تفسیرهای ذهنی و گزینشی دادهاند. نتیجه این گذار، افزایش بیثباتی، کاهش اعتماد متقابل و تشدید رقابتهای ژئوپلیتیک در عرصه جهانی است. جان ایکنبری؛ نظریهپرداز روابط بینالملل، اینگذار را نشانهای از تلاش غرب برای نهادینه کردن هژمونی خود در قالب قواعدی میداند که علیرغم ظاهر لیبرال، در خدمت تثبیت نظم موردنظر آن است. راه برونرفت در گرو بازاندیشی رادیکال در مفاهیم حاکمیت، مشروعیت و همکاری است. آینده به نهادیهایی نیاز دارد که نه بر هژمونی یک گروه، بلکه بر گفتوگوی واقعی بین تمدنها استوار باشند. تنها در این صورت میتوان از فروپاشی کامل نظم بینالمللی به بینظمی محض جلوگیری کرد.
