«ایران» ماجرای انحلال بانک آینده را در دو حوزه فساد و قوانین مقابله با فساد بررسی میکند
عبور «ملی» از زیاندهی
با تحلیلهایی از دو اقتصاددان، یک حقوقدان و یک جامعهشناس
امیرحسین جعفری
گروه اقتصادی
انحلال بانک آینده و ادغام آن در بانک ملی به دلیل کسری سرمایه و زیانهای انباشته، یکی از مهمترین چالشهای نظام بانکی ایران در ماههای اخیر بوده است. اکنون با تصمیم بر ادغام آن در بانک ملی، این پرسش اساسی مطرح است که آیا بانک ملی قادر خواهد بود گذر از این بحران را بدون ابتلای جدی به بحرانی جدید مدیریت کند؟ بررسی تجربیات گذشته و راهکارهای پیشرو نشان میدهد که کلید موفقیت در «تفکیک» و «شفافیت» نهفته است.
بانک آینده که با بحران فزاینده عدم کفایت سرمایه و زیاندهی بالا مواجه بود، سرانجام منحل شد و فرآیند ادغام آن در بانک ملی کلید خورد. با این حال، این پایان ماجرا نیست؛ چالش اصلی اکنون جلوگیری از سرایت بحرانهای بانک آینده به بدنه بزرگترین بانک کشور است. راهکارهای مشخصی برای مهار این بحران وجود دارد و نشانههایی از اجرای آنها نیز دیده میشود.
تجربه، عامل نجات بانک ملی
انحلال بانک آینده و ادغام آن در بانک ملی، کار کوچکی نبود و نگرانیهای بزرگی را به دنبال آورد. پس از آغاز این فرآیند، برخی کارشناسان هشدار دادند که زیان انباشته، داراییهای غیرنقدشونده (عمدتاً املاک) و تجربه ناموفق ادغام مؤسسات مشابه در گذشته (مانند بانک سپه)، میتواند بانک ملی را نیز با مشکل مواجه کند. اما همین تجربیات گذشته میتواند امروز به یاری بانک ملی بیاید.
نگاه به روند ادغام مؤسسات مالی در بانک سپه و چالشی شدن شرایط این بانک، تجربه واضحی پیش روی بانک ملی است که میتواند از آن استفاده کند. ایجاد صندوقهای منحصر به بانک آینده و شفاف کردن اموال و زیانهای آن، گام اول است که پیش روی بانک ملی قرار دارد. هر آنچه از «آینده» آمده را میتوان به این صندوقها سپرد تا بانک ملی در گام اول بداند با چه وضعیتی مواجه است. عدم درک مشکل و شفاف نبودن اموال و زیانهای بانک آینده، میتواند سوءاستفاده از باقیماندههای این بانک را تداوم بخشد.
تفکیک اموال آینده از ملی
اموال بانک آینده در صورت شفافیت و مدیریت صحیح در ساختاری همراه با نظارت، میتواند در سازوکاری محصور، در حاشیه بانک ملی باقی بماند. به این معنا که هر آنچه از بانک آینده به سمت بانک ملی میآید، در قالبی جدا از بانک ملی تعیین تکلیف شود و بانک ملی صرفاً کارگزار نظم دادن به باقیماندههای بانک آینده باشد. چنین سازوکاری از درگیر شدن بانک ملی با سرمایههای مبهم بانک آینده و ناترازیهای شدید جلوگیری میکند.
فقدان تفکیک اموال آینده در بانک ملی میتواند منجر به از دست رفتن مدیریت دارایی و انتشار بحرانهای آینده در بانک ملی شود. استفاده از صندوق ضمانت سپرده و ایجاد کمیته یکپارچهسازی اموال، بخش دیگری از اقداماتی است که بانک ملی در مقابله با بحران بانک آینده پیش رو دارد.
چه کسی پاسخگو است؟
بانک ملی از یک طرف با سهامداران و از یک سو با داراییهایی مواجه است که عمده آنها در بخش مستغلات منجمد شده است. بازماندههایی که به راحتی نمیتوانند پاسخگوی بحران بانک آینده باشند. در نتیجه چنین شرایطی کار را برای بانک ملی سختتر میکند. بانک ملی به خوبی میداند که نقد کردن مستغلات و داراییهای بانک آینده یا استفاده از آن به هر شکل برای عبور از بحران، کار دشواری است. با وجود این باید به سراغ سامان دادن به سپردهها، تسهیلات و سهامدارانی رفت که حالا در گوشهای نشسته و منتظرند بانک ملی مشکل را حل کند. بانک ملی تا اینجای کار قادر به حل نسبی مشکل بوده و هراس از انحلال بانک چندان در میان مخاطبین بانک و جامعه اقتصادی دیده نمیشود، اما کار تازه شروع شده است.
کارشناسان چه میگویند؟
سهراب دلانگیزان، استاد اقتصاد، در رابطه با جلوگیری از انتقال آسیبهای بانک آینده به بانک ملی، به «ایران» میگوید: «ادغام بانک آینده کار بسیار پیچیدهای است. با توجه به کمبودهای بانک آینده و خسارتهایی که هر سال دیده نشده است، هر سال برداشت از بانک مرکزی صورت گرفته و بانک مرکزی وظایف قانونی خود را به اجرا درنیاورده است. اگر همان اوایل که بانک آینده دچار اختلال و ناترازی بود، جلوی آن را گرفته بودند، این حجم از خسارت وارد نمیشد. با توجه به حجم بالای اضافه برداشت از بانک مرکزی، اخذ وام و بنگاهداریهای معیوب و خرید اموال و دستبهدست کردن اموال بین شرکتها، نوع کار وخیم شده است. بهصورت کلی وقتی برای بانک اتفاق اینچنینی میافتد، بانک را به دو قسمت تقسیم میکنند.»
او افزود: «قسمت اول قابل جبران است و قسمت دوم غیرقابل جبران. از طریق منابع موجود و اختیارات قضایی که وارد پرونده میشوند، میتوان اموال موجود را ردگیری کرد. در این بخش میتوان چالشها را جبران کرد. بخش دیگر که غیرقابل جبران است از طریق سهامداران و کسانی که فعالیت غیرقانونی در این بانک داشتهاند، با دریافت جریمه، جلوی بازگشت خسارت به بانک ملی گرفته میشود. بخشی از ناترازی بانک آینده که غیرقابل جبران است باید فعلاً کنار گذاشته شود و با بخشهای قابل دسترس آن کار کنیم.»
وی در ادامه در رابطه با راهکارهای جلوگیری از انتقال زیان به بانک ملی گفت: «اگر بگذاریم بهصورت معمول، بانک ملی صاحب بدهیهای بانک آینده شود، صورتهای مالی نامناسب آینده وارد ملی میشود. اگر بانک را براساس عناصری دستهبندی کنیم، صاحبان سرمایه را مشخص کنیم، وامگیرندگان را تعیین کنیم و به یک نقشه کلی برسیم، انتقال بخش سالم به بانک ملی صورت میگیرد و بانک ملی هم آسیب نمیبیند. اموال و مستغلاتی که در مالکیت بانک آینده است، اصلاً زیانهای آن را پوشش نمیدهد، اما بخشی از زیانهای آن را میتوان برای تأمین مالی استفاده کرد.»
امیرمحمد گلوانی، پژوهشگر اقتصاد پولی، در ادامه در رابطه با راهکار ادغام بانک آینده در بانک ملی و کاهش انتقال بحرانهای بانک آینده به «ایران» گفت: «باید ادغام افقی در بانکهایی مانند سپه را با بانک آینده جدا کرد. هجوم سپردهگذاران با توجه به اینکه بانک ملی اعتبار و کفایت لازم را دارد، اطمینان خاطر ایجاد شد و بحران اول حل شد. مسأله دوم چالش نقدشوندگی داراییهای بانک آینده است. در مرحله اول، قوانین جدید بانکداری اجازه میدهد که از دارایی سهامداران عمده، ضرر را جبران کنند. داراییهای بانک آینده «ایران مال» است که نقدشوندگی آن دشوار است. سپردههای مرتبط با اشخاص مرتبط و وامهای افراد مرتبط هم باید بلوکه شود. اشخاص ذینفع در بانک نباید اجازه برداشت سپرده را داشته باشند.»
وی در رابطه با جلوگیری از تداوم مسیر بانک آینده در باقیمانده سپردههای آن گفت: «تمدید سپردههای بانک آینده باید اصلاح شود. این بانک سپرده بیش از ۲۳ درصد را پذیرفته که باید در تمدیدشان تغییری صورت گیرد. در آن نقطه احتمالاً بانک ملی با مسأله کسری نقدینگی مواجه شود. اگر بخشی از داراییهای بانک آینده نقد نشود، ممکن است این کسری خود را بیشتر نشان دهد. هزینه بحران بانک آینده باید از سوی سهامداران پرداخت شود.»
او افزود: «در چند سال اخیر تا حدود زیادی از انتشار تسهیلات مجدد این بانک و خلق پول آن، با کنترل مقداری متوقف شده بود. در سه سال اخیر بانک آینده آماده انحلال و فرآیند گزیر میشد. به نظر من بخشی از هزینههای این بحران در ماههای آینده به سیستم بانکی منتقل خواهد شد.»
ادغام بانک آینده در بانک ملی، یک عملیات پرخطر اما مدیریتپذیر است. موفقیت در این آزمون سخت، منوط به رعایت چند اصل کلیدی است: شفافیت کامل در شناسایی داراییها و بدهیها، تفکیک مطلق بدنه مشکلدار بانک آینده از بانک ملی و اخذ جریمه از سهامداران و مدیران مقصر. اگر بانک ملی و نهادهای ناظر با عزمی راسخ بر اجرای این اصول پایبند باشند، میتوان از تبدیل شدن این ادغام به یک زنجیره ورشکستگی جلوگیری کرد. در غیر این صورت، طبق هشدار کارشناسان، بخشی از هزینههای این بحران دیر یا زود گریبانگیر کل سیستم بانکی کشور خواهد شد. آینده بانک ملی و ثبات مالی کشور به تصمیمات این برهه حساس گره خورده است.
سهامدار مقصر؛ چهره تازه پاسخگویی در نظام بانکی ایران
دکتر فرشید فرحناکیان
حقوقدان
بند «ج» ماده ۸ قانون برنامه هفتم پیشرفت بهصورت شفاف تکلیف جبران بدهی مؤسسات اعتباری در حال گزیر را مشخص کرده است. این بند، در واقع سنگ بنای نظام «مسئولیتپذیری سهامداران» در بحرانهای بانکی است؛ نظامی که بهجای تحمیل بار ناترازی بانکها بر بودجه عمومی، ابتدا به سمت شناسایی و مسئولسازی سهامداران و مدیران مقصر میرود.
این بند از ماده 8 قانون برنامه هفتم، در دل خود مفهومی کلیدی را به رسمیت میشناسد: «سهامدار مقصر»؛ یعنی همان کسی که دیگر صرفاً مالک بانک نیست؛ بلکه اگر در ناترازی و بحران آن نقش داشته باشد، باید هزینه آن را شخصاً بپردازد.
این امر نهتنها گامی در جهت حاکمیت قانون در نظام بانکی است؛ بلکه نوعی بازتعریف رابطه مالکیت و مسئولیت در ساختار اقتصادی کشور به شمار میرود. به این ترتیب که «اول مقصران بپردازند، بعد بانک و آخر اگر لازم شد، سایر سهامداران»، ترجمان حقوقی اصل «Bail-in» است؛ برخلاف مدل قدیمی «Bail-out» که زیان بانک را به جامعه تحمیل میکرد.
در گذشته هرگاه بانکی دچار بحران میشد، دولت برای جلوگیری از شوک مالی، با تزریق منابع عمومی آن را «نجات» میداد.
نتیجه این سیاست، انتقال زیان از مدیران و سهامداران به سپردهگذاران و بودجه عمومی بود. اما بند «ج» ماده ۸ قانون برنامه هفتم پیشرفت، با الگوبرداری از تجربههای بینالمللی مانند «دستورالعمل گزیر بانکی اتحادیه اروپا» (BRRD) یا «قانون داد- فرانک آمریکا» (Dodd–Frank)» مسیر تازهای گشوده است، به این معنی که در گزیر بانکی، هدف نه نجات سهامداران، بلکه نجات اعتماد عمومی است و هزینه بحران باید از جیب کسانی پرداخت شود که آن را ایجاد کردهاند.
گام اول: شناسایی سهامدار مقصر
مطابق تبصره (۱) ماده ۸ قانون برنامه پیشرفت، شناسایی سهامداران یا مدیران مقصر صرفاً در صلاحیت «شعبه ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی» است که بهموجب ماده ۳۵ قانون بانک مرکزی تشکیل میشود. این شعب ویژه با استفاده از امکانات و نیروی انسانی موجود قوه قضائیه و در محدوده امکانات آن قوه، در مراکز استانها و شهرهای پرجمعیت تشکیل میشود. این شعب ویژه شامل شعب بدوی و تجدیدنظر هستند. میزان مسئولیت هریک از سهامداران مقصر یا مدیران مقصر در جبران تعهدات و پرداخت بدهیهای مؤسسه اعتباری، با توجه به مسبب یا غیرمسبببودن وی، از سوی شعبه مذکور تعیین میشود. این شعب ویژه با بررسی دقیق مستندات بانک مرکزی، گزارشهای حسابرسی و صورتهای مالی، تشخیص میدهند که آیا سهامدار یا مدیر در وقوع ناترازی یا تخلفات بانکی نقش «مسبب» داشته است یا خیر. مهم اینجاست که قانون میان «مقصر» و «غیرمقصر» تفکیک قائل شده و مسئولیت هر فرد را متناسب با درجه مسبببودن وی تعیین میکند. بدین معنا که مسئولیت جبران تعهدات و پرداخت بدهیها از دارایی شخصی فقط زمانی متصور است که تقصیر و رابطه سببی میان رفتار سهامدار و زیان مؤسسه احراز شود. در این مرحله بانک مرکزی میتواند با اتکا به گزارشهای نظارتی و مستندات مالی، پروندهای برای ارجاع به شعبه ویژه تنظیم کند. این امر درواقع تضمین میکند که تصمیمگیری درباره مقصر بودن سهامداران از مسیر قضایی و با معیارهای دادرسی منصفانه انجام شود. این تبصره حلقهای میان بانک مرکزی و قوه قضائیه ایجاد میکند تا احراز تقصیر از مسیر فنی و نه سیاسی انجام شود.
گام دوم: توقیف دارایی سهامدار مقصر
علاوه بر توقیف دارایی سهامدار مقصر، مطابق تبصره (۲) ماده ۸ قانون برنامه هفتم پیشرفت، دادستان کل کشور یا دادستان مرکز استان، مکلفاند بلافاصله داراییهایی را که به نام سهامداران مقصر یا متهم به تقصیر یا مدیران مقصر یا متهم به تقصیر نیست؛ اما بانک مرکزی یا مدیر گزیر مبتنی بر قرائن و اماراتی و با تأیید دادستان کل کشور یا دادستان مرکز استان مدعی هستند که داراییهای مزبور درواقع متعلق به سهامداران یا مدیران مذکور هست، توقیف کنند.
به عبارت دیگر، قانون دو دسته دارایی را مشمول این توقیف دانسته است: (1) داراییهایی که به نام مؤسسه اعتباری نیست؛ اما به استناد قرائن و امارات، در واقع متعلق به آن است. (2) داراییهایی که به نام سهامداران یا مدیران مقصر یا متهم به تقصیر نیست؛ اما ظاهراً در اختیار اشخاص ثالث است. در این وضعیت هرگونه نقلوانتقال این داراییها ممنوع و فاقد اعتبار حقوقی است تا زمانی که حکم قطعی دادگاه صادر شود. این رویکرد، نوآورانهترین بخش این قانون اخیرالتصویب است؛ زیرا برای اولینبار، بار اثبات تعلق واقعی دارایی را از دوش مدعی خصوصی برداشته و به نهادهای حاکمیتی چون بانک مرکزی و قوه قضائیه منتقل کرده است. به بیان دیگر، قانونگذار عملاً یک سازوکار پیشگیرانه از فرار داراییها طراحی کرده است تا قبل از قطعی شدن حکم، اموال مشکوک از چرخه انتقال خارج شوند. نکته مهم این است که توقیف حتی زمانی مجاز است که داراییها به نام اشخاص دیگری ثبت شده باشد؛ ولی بر اساس «قرائن و امارات» احراز شود که درواقع متعلق به بانک یا سهامدار مقصر است. این یعنی قانون برای اولینبار توقیف دارایی بر مبنای ظن مستدل را در حوزه بانکی مجاز دانسته است؛ با این شرط که دادستان کل یا دادستان مرکز استان صحت ادعا را تأیید کند. توقیف بر پایه قرائن میتواند ابزار مؤثری برای پیشگیری از فرار داراییها باشد، اما از منظر حقوق اساسی، خطراتی نیز دارد. اصل ۲۲ قانون اساسی تصریح میکند که «حیثیت، جان، مال، حقوق و مسکن اشخاص از تعرض مصون است مگر به موجب قانون.» بنابراین، اجرای تبصره (۲) ماده ۸ قانون برنامه پیشرفت باید با ضمانت نظارت قضایی سختگیرانه همراه باشد تا حقوق مالکانه افراد بیگناه تضییع نشود. در غیر این صورت، مادهای که قرار است حافظ عدالت مالی باشد، ممکن است به منشأ بیعدالتی تبدیل شود.
روشنساز کلام: عدالت مالی به جای نجات بانکی
به موجب بند «ج» ماده ۸ قانون برنامه هفتم پیشرفت، دیگر نمیتوان ناترازی مؤسسات اعتباری را با اتکای صرف به بودجه عمومی یا سپردهگذاران درمان کرد. اکنون در یک چهارچوب شفاف قانونی، اول باید از محل داراییهای سهامداران مقصر، سپس از داراییهای مؤسسه در حال گزیر و درنهایت از سهام و سایر حقوق سهامداران غیرمقصر جبران صورت گیرد. درسی که از تجربه «بانک آینده» به دست آمد، این است که اجرای دقیق این ماده میتواند مرز تازهای میان «مالکیت خصوصی» و «مسئولیت عمومی» در نظام بانکی ایران ترسیم کند؛ مرزی که در صورت رعایت، نهتنها موجب صیانت از حقوق سپردهگذاران، بلکه عامل بازدارندهای در برابر سوءمدیریتهای آینده خواهد بود.
نظام بانکی ایران با تشریفات بند «ج» ماده ۸ قانون برنامه هفتم پیشرفت برای اولینبار به مرحلهای میرسد که در آن مسئولیت، به اندازه اختیار، معنا پیدا میکند. سهامدار مقصر دیگر نمیتواند پشت عنوان «خصوصی بودن» یا «وابستگی سیاسی» پنهان شود. قانون صریح است: داراییهای سهامدار مقصر، اولین منبع جبران تعهدات بانکی است. این تغییر فلسفی، حلقه مفقودهای است که میتواند به بازسازی اعتماد عمومی بین مردم و نظام مالی کشور منجر شود؛ به شرط آنکه اجرا، قربانی مصلحتگرایی و فشارهای بیرونی نشود. تبصره (1) این ماده با ایجاد مرجع قضایی ویژه، فرآیند شفاف شناسایی و احراز تقصیر را سامان داده است. تبصره (2) آن با پیشبینی توقیف فوری داراییها، از انتقال و فرار سرمایههای بانکی جلوگیری میکند. اگر این روند با دقت و بیطرفی ادامه یابد، شاید برای اولینبار در تاریخ بانکداری ایران، به جای نجات مقصران با پول مردم، شاهد نجات اعتماد مردم از دست مقصران باشیم.
فساد در سکوت نهادها رشد می کند و با اصلاح فرآیند از میان میرود
ناصر پوررضا کریم سرا
دکترای جامعهشناسی اقتصادی و توسعه
در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، هرگاه سخن از مبارزه با فساد به میان میآید، نخستین واکنش تصمیمگیران، تغییر مدیران و جابهجایی افراد است. گویی فساد به «آدمهای بد» محدود میشود و با رفتن آنان، زمینه فساد پاک میشود. اما تجربه نشان داد تا زمانی که قواعد کنشها یا به اصطلاح قواعد بازی اصلاح نشود، تغییر بازیگران نتیجهای ندارد. زیرا فساد در اصل، مسألهای فردی و اخلاقی نیست، بلکه نهادی و ساختاری است.
از منظر جامعهشناسی اقتصادی، رفتارهای اقتصادی و سیاسی انسانها در چهارچوب شبکهها، نهادها و ساختارهای انگیزشی شکل میگیرد. به تعبیر «داگلاس نورث» نهادها همان قواعد بازیاند. هنگامی که این قواعد دارای نواقصی باشند، حتی نیکنهادترین ها نیز ممکن است در دام فساد گرفتار شوند. در سازمانهایی که فرآیندهای اداری پیچیده، صلاحدید شخصی بالا و نظارت ضعیف است، قواعد ساختار خود زمینهساز فساد میشوند. بنابراین تغییر افراد تنها جابهجایی در سطح ظاهر است، نه اصلاح در عمق سازوکار.
راهحل مبارزه با فساد تغییر مدیران نیست؛ بلکه بازطراحی فرآیندها است. باید فرآیندهایی ایجاد شود که در آن، امکان فساد به حداقل برسد و شفافیت و پاسخگویی به اصول بنیادین تبدیل شود. فناوری دیجیتال و دولت الکترونیک میتوانند در این مسیر مؤثر باشند، اما بهتنهایی کافی نیستند. تجربه جهانی نشان داد که فناوری تنها زمانی کارآمد است که با اصلاح نهادی، استقلال نهادهای نظارتی و اراده سیاسی واقعی همراه شود.
در این میان، شفافیت بهعنوان ریشهایترین عامل ضدفساد اهمیت دارد. انتشار عمومی اطلاعات بودجه، قراردادهای دولتی و تصمیمات کلان اقتصادی، میتواند قدرت نظارت جامعه مدنی را افزایش دهد. هرچه فاصله میان دولتها و مردم کمتر شود و اطلاعات در دسترستر قرار گیرد، هزینه فساد بالاتر میرود و فضا برای رفتارهای غیرشفاف تنگتر میشود.
فساد را سالهاست به فرهنگ یا اخلاق نسبت میدهند؛ گویی در تار و پود جامعه نهادینه شده است. اما داگلاس نورث، نگاه متفاوتی دارد. او میگوید: «فساد، بازی با قواعد بد است.» در واقع، فساد نه از بد بودن مردم، بلکه از بد طراحی شدن ساختار انگیزهها، سازمانها سرچشمه میگیرد. در جامعهای که هزینه صداقت بیشتر از سود تخلف است، انسانها حتی اگر نیت خیر داشته باشند، به تدریج به سمت رفتارهای ناصواب سوق داده میشوند. وقتی پرداخت رشوه مؤثرتر از طیکردن مسیر قانونی شود، فساد نه انحراف بلکه راهی «عقلانی» برای رسیدن به نتیجه تلقی میشود. بنابراین، ریشه فساد را باید در «سازوکار پاداش و مجازات» در سازمانهای دولتی جستوجو کرد، نه در تربیت فردی یا سنتهای فرهنگی. سازمانهای دچار فساد معمولاً با مجموعهای از قواعد نانوشته اداره میشوند که در تضاد با قانون رسمی هستند. کارمندان و مدیران میدانند چه کسی واقعاً تصمیم میگیرد، چه کسی باید «راضی» شود و کدام مسیر میانبر به نتیجه میرسد. این همان چیزی است که داگلاس نورث آن را «فرآیندهای غیررسمی مسلط» مینامد. در چنین شرایطی حتی اگر قانون درست نوشته شده باشد، اجرای آن تابع روابط و منافع پنهان است. فرمول کاهش فساد را میتوان در چهار واژه خلاصه کرد: شفافیت، پاسخگویی، استقلال نهادها و اراده سیاسی.
فساد پدیدهای است که در سکوت رشد میکند و تنها با شفافیت و اصلاح فرآیند از میان میرود. بهطور خلاصه، فساد را نمیتوان فقط به افراد محدود کرد؛ بلکه باید به انگیزهها، قواعد بازی و شبکههای قدرت نگاه کرد. تنها وقتی نهادها، فرآیندها و نظارت درست شوند، میتوان انتظار از بین رفتن فساد را داشت.
