مهراوه خوارزمی
گروه سیاسی

 
اصرار دولت بر جلوگیری از دچار شدن قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت به سرنوشت برنامه‌های پیشین، یعنی ناکام ماندن در تحقق اهداف، با قوت ادامه دارد. سخنان روز گذشته معاون اول رئیس‌جمهور در شورای عالی راهبری برنامه هفتم پیشرفت در قالب این رویکرد قابل تفسیر است. آنجا که محمدرضا عارف، همچنان که به ضرورت همکاری مجلس و دولت برای انجام اصلاحات لازم در برنامه اشاره کرد، تأکید کرد که «این اصلاحات نباید بهانه‌ای برای کم‌کاری دستگاه‌ها در پیگیری اهداف برنامه هفتم باشد.» عارف در اشاره ضمنی به کسانی که با رویکرد سیاسی با اصلاح برنامه هفتم مخالفت دارند، تأکید کرد: «اولویت و راهبرد اول دولت، اجرایی کردن برنامه هفتم پیشرفت است که این برنامه با ایجاد وفاق بهتر اجرا خواهد شد، اما اگر وارد مچ‌گیری شویم، نمی‌توانیم به اهداف این برنامه دست یابیم.» او در عین حال با بیان اینکه «با تعامل خوبی که با مجلس وجود دارد، می‌توانیم اصلاحات لازم را برای اجرای بهتر برنامه هفتم پیشرفت انجام دهیم»، تأکید کرد: «هدف دولت و مجلس در اجرای برنامه هفتم پیشرفت، هدفی مشترک است و تاکنون هم روند همکاری این دو قوه خوب بوده است.»

چرا اصلاح ضروری شد؟
قانون برنامه پنج‌ساله هفتم از همان ابتدای بررسی، با مقایسه سابقه قوانین برنامه شش‌گانه‌ای مواجه بود که در 30 سال گذشته به تصویب رسیدند. قوانینی که در تلاش دولت‌ها برای حرکت به سمت اهدافشان، چنان‌که بارها اعلام شد، در اغلب موارد نتیجه‌ای بیش از دستیابی به حدود 25 تا 30 درصد اهداف برنامه‌ها در پی نداشت. بنا به باور بسیاری از کارشناسان، این ناکامی‌ها در رسیدن به اهداف برنامه دو عامل عمده داشت؛ یا نبود تقید کامل دستگاه‌های اجرایی وقت به برنامه، یا مهم‌تر از آن تعیین اهداف غیرواقعی در برنامه بدون در نظر گرفتن منابع و مقدمات لازم. با وجود چنین پیشینه‌ای توقع می‌رفت آنچه دولت گذشته به مجلس یازدهم ارائه داد و به قانون تبدیل شد، دست‌کم تکرار هدفگذاری‌هایی که پیش‌تر اجرا نشدن‌شان به اثبات رسیده است، نباشد. به رغم این، اهدافی چون رشد اقتصادی 8 درصدی و ایجاد یک میلیون نفر شغل در سال، هدفگذاری‌هایی بود که بدون در نظر گرفتن مؤلفه‌های مؤثر و سوابق، باز هم در برنامه هفتم تصویب شد. 
با وجود این، برنامه هفتم توسعه در اجرا از دو امکان مهم برخوردار شد: اول آنکه اجرای برنامه بر عهده رئیس‌جمهوری قرار گرفت که بارها خود را مقید به اجرای برنامه اعلام کرد، دیگر اینکه در ماده 118 برنامه «شورای عالی راهبری برنامه» به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور، پیش‌بینی شد که وظیفه آن نظارت بر حسن اجرا، هماهنگ کردن دستگاه‌های اجرایی و گزارش دادن منظم از روند اجرای قانون است. در عمل، برگزاری منظم جلسات این شورا و گزارش‌دهی‌های شش‌ماهه و یک‌ساله در زمان مقرر، نتیجه‌اش را در موفقیت دولت در تدوین 90 درصد آیین‌نامه‌های اجرایی برنامه هفتم و مشخص شدن فهرست 137 شاخص و حکم غیرقابل تحقق در اجرا نشان داد. این گزارش که در شورای عالی راهبری برنامه و با حضور نمایندگان دولت و مجلس تنظیم شد، مشخص کرد که تحقق برخی احکام برنامه هفتم با موانعی همچون کمبود منابع مالی، فقدان قابلیت اجرایی و عملیاتی برخی مواد، تحقق نیافتن پیش‌شرط‌ها و اقتضائات لازم برای اجرای برخی از بندهای برنامه و درنهایت تغییر شرایط اقتصادی نسبت به زمان تدوین و تصویب برنامه مواجه است. در ادامه، سازمان برنامه و بودجه جداول اصلاحیه تعدادی از اهداف برنامه را منتشر کرد. این جداول نشان داد بر مبنای منابع و شرایط موجود و در قالب یک هدفگذاری واقعی، برخلاف تجربه ناکام برنامه‌های پنج‌ساله گذشته، رشد اقتصادی سالانه در برنامه را نه 8 درصد، بلکه باید 2.5 درصد و تکلیف افزایش اشتغال سالانه را 300 هزار نفر در سال تعیین کرد.

اصلاح برنامه به مثابه مسأله سیاسی
پس از مطرح شدن این واقعیات درباره موانع اجرایی شدن احکام، برخی افراد سیاسی و نمایندگان رویکرد متفاوتی داشتند. تعداد قابل توجهی از نمایندگان اعلام کردند در صورت ارسال لایحه اصلاحیه از سوی دولت آمادگی دارند اصلاح احکام غیرقابل اجرای برنامه را بررسی کنند. اما عده معدودی با رویکردی سیاسی نسبت به مسأله‌ای اجرایی و مرتبط با امر حکمرانی کل کشور موضع گرفتند. این طیف دوم در وهله اول غیر قابل اجرا بودن برخی احکام برنامه را از اساس انکار و اعلام کردند اگر دولت تمام ظرفیت‌های خودش را بکار بگیرد، رسیدن به رشد اقتصادی 8 درصدی شدنی است. بعضی هم اعلام تقید مسعود پزشکیان به اجرای برنامه را مستمسک ساخته و مدعی شدند پزشکیان به عنوان یکی از اعضای کمیسیون تلفیق برنامه هفتم باید به برنامه‌ای که خود برای تصویبش در مقام یک نماینده اثر داشته عمل کند. برخی هم در بیرون مجلس اینطور مدعی شدند که «چطور این اهداف را برای دولت شهید جمهور قابل اجرا و برای دولت خودتان غیرقابل اجرا می‌دانید؟» تبدیل احکام نیازمند اصلاح برنامه به ابزار محاجه سیاسی در حالی است که همین طیف در مقابل اقدام دولت برای عمل به احکام قابل اجرای برنامه نیز موضع می‌گیرند. یکی از مصادیق این احکام، ماده 105 قانون برنامه هفتم است که بر بهره‌وری نظام اداری، کاهش هزینه جاری و چابک‌سازی از طریق اصلاح ساختار اداری تأکید دارد. با این حال وقتی دولت اجرای این حکم را با اصلاح ساختار وزارت کشاورزی و ادغام بعضی زیرمجموعه‌های آن و حذف موازی کاری‌ها آغاز کرد، با واکنش برخی نمایندگان،  برای جلوگیری از انحلال سازمان عشایر مواجه شد و این در حالی بود که این سازمان در فهرست انحلال نبود و نیست.

بــــرش

دفاع قالیباف و عارف از اصلاح برنامه
با وجود همه این اختلاف نظرها همچنان برنامه هفتم از امکان خوبی برای اصلاح احکام و افزایش میزان تحقق پذیری برخوردار است. علاوه بر نظر مساعد نمایندگان به ارسال لایحه اصلاحی دولت این موضع محمدباقر قالیباف رئیس مجلس قابل تأمل است؛ آنجا که دیروز در همایش سرمایه‌گذاری در صنعت نفت با اشاره به ارائه گزارش نهایی سال اول اجرای برنامه در جلسه 20 آبان مجلس، درباره لزوم اصلاح به‌موقع برنامه‌ها گفت: «نمی‌گذاریم که جوجه‌ها را آخر پاییز بشمارند؛ همین سال اول اگر انحرافی باشد جلوی انحراف را می‌گیریم.»
وی توضیح داد: «حرف مرد یکی نیست، حرف مرد دوتاست؛ اگر ما در قانونگذاری جایی اشتباه کردیم و حرف منطقی‌تر و قوی‌تری از منطق برنامه رسید، حتماً برنامه را در مجلس اصلاح می‌کنیم.» این موضع قالیباف تأییدی بر این سخنان دیروز معاون اول رئیس ‌جمهوری به عنوان رئیس شورای راهبری برنامه هم هست که گفت: «ما باید حداکثر تلاش خود را به کار بگیریم تا حتی‌الامکان به شاخص‌های برنامه هفتم پیشرفت دست یابیم. با رابطه خوبی که دولت با مجلس شورای اسلامی و هیأت عالی نظارت وجود دارد، می‌توانیم درباره اصلاحات لازم درباره برنامه هفتم پیشرفت به تفاهم برسیم.»

عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس در گفت‌وگو با «ایران»:
اصلاحات پیشنهادی دولت نشانه ضعف یا کم‌کاری نیست

گروه سیاسی / رضوانه رضایی‌پور- رویکرد مجلس به نحوه اجرای برنامه هفتم چیست؟ فریدون همتی عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس در گفت‌و‌گو با «ایران» تأکید کرد که نظارت سالانه مجلس بر اجرای برنامه، ابزاری مهم برای افزایش شفافیت و ارتقای کیفیت تحقق اهداف توسعه است. 

مجلس اعلام کرد دولت گزارش یک سال اجرای برنامه هفتم را
 به موقع تقدیم کرد. این گزارش چه نکاتی داشت؟ 
بر اساس برنامه هفتم، مجلس موظف است هر سال نظارت لازم را بر برش‌های سالانه برنامه اعمال کند. در این چهارچوب، عملکرد دستگاه‌های اجرایی با احکام برنامه در بودجه سالانه تطبیق داده شده و میزان انحراف مثبت یا منفی و میزان تحقق احکام برنامه ارزیابی می‌شود. در گذشته نبود چنین نظارتی موجب شده بود با پایان دوره برنامه‌ها، درصد تحقق واقعی اهداف ۳۰ تا ۴۰ درصد باشد. مجلس با تکیه بر تجربه‌ گذشته، تصمیم گرفت گزارش‌های سالانه دولت از اجرای برنامه هفتم را دریافت و آن را بررسی ‌کند. برای مواردی که اجرای برنامه بیش از میزان شاخص‌ها باشد، همراه با قدردانی، امکان مدیریت و هدایت مجدد فراهم می‌شود تا اجرای احکام برنامه معنادار باشد. 

 دولت مشکلاتی را در مسیر اجرای برنامه شناسایی کرد و از مجلس خواست نسبت به اصلاح آن اقدام کند. دیدگاه مجلس چیست؟
دولت مشکلات و موانع را به طور رسمی به مجلس اطلاع داد؛ از جمله محدودیت‌ ناشی از تحریم و کمبود منابع مالی. مجلس بررسی خواهد کرد که آیا این دلایل پذیرفتنی‌ هستند یا خیر. لذا مجلس در گزارش خود به نکاتی که قابل قبول نباشند، با هدف اصلاح و پیگیری در سال‌های آتی توجه ویژه خواهد داشت. این فرآیند تعامل دوسویه مجلس و دولت ظرفیتی فراهم کرد تا هماهنگی لازم برای اجرای حداکثری برنامه مهیا شود.  دولت نیز با علم به محدودیت‌ها، ملزم خواهد بود برای تحقق اهداف برنامه اقدام کند. تعامل و توافق بین کمیسیون‌ها و دستگاه‌های اجرایی می‌تواند اجرای مطلوب‌تر برنامه در آینده را تضمین کند.

آیا استفاده دولت از این ابزار به این معنی است که نمی‌خواهد برنامه را 
اجرا کند؟ یا نهاد مجری مشکلات را با مجلس در میان می‌گذارد؟
اصلاحات پیشنهادی دولت برای برنامه هفتم نشانه ضعف یا کم‌کاری دولت تلقی نمی‌شود، بلکه دولت با تمرکز بر اجرایی‌سازی و به رسمیت‌شناختن انعطاف‌های قانونی، خود را متعهد به پیشبرد اهداف توسعه می‌داند. رئیس جمهوری و دولت برنامه هفتم را اولویت‌ دانسته و تلاش دارند با لحاظ محدودیت‌های داخلی و بیرونی، بیشترین تطابق را با اهداف برنامه‌ رقم بزنند.  در شرایطی که اجرای بعضی مؤلفه‌ها کند باشد یا نتوان محقق کرد، مجلس با توجه به تعامل خود با دولت، در پیشبرد برنامه نقش مکمل و حمایتی را ایفا خواهد کرد.

پیامدهای تبدیل اختلاف نظر کارشناسی 
درباره برنامه به اختلافات سیاسی آن هم در حوزه عمومی چیست؟
تفاوت نظر کارشناسی درباره اجرای برنامه اجتناب‌ناپذیر و حتی ضروری است. این اختلاف نظر موجب انتخاب بهترین راهکار و تبدیل آن به احکام قانونی و نهایتاً اجرای مواد بهینه‌سازی شده برنامه می‌شود. بنابراین باید تأکید کرد اختلاف نظرهای سیاسی نباید منافع ملی را تهدید یا تخریب کند. همه جریان‌ها باید اولویت را حفظ منافع ملی قرار دهند، تا هماهنگی لازم برای تحقق اهداف توسعه ایجاد شود.  در غیر این صورت متضرر اصلی مردم خواهند بود. منظور از منافع ملی بهره‌مندی همه آحاد جامعه از رفاه، امنیت و پیشرفت است که همه جریان‌ها و گروه‌ها باید آن را خط قرمز خود بدانند و از قربانی کردن منافع ملی برای منافع شخصی یا جناحی به شدت پرهیز کنند.

مهدی پازوکی اقتصاددان، در گفت‌وگو با «ایران»:
برای تحقق اهداف برنامه باید آن را اصلاح کرد

گروه سیاسی / الهام یوسفی-  برخی کارشناسان معتقدند تکرار اهداف کلان اقتصادی مانند رشد ۸ درصدی، در حالی که در برنامه‌های قبلی نیز تحقق نیافته‌اند، نشان‌دهنده تکرار چرخه‌ای از سیاست‌های ناکارآمد است. 
با مهدی پازوکی اقتصاددان و استاد دانشگاه در این باره گفت‌و‌گو کردیم.

چرا با وجود محقق نشدن اهداف کلان برنامه‌های گذشته
همان اهداف بدون تغییر در برنامه‌ها تکرار می‌شوند؟
به طور کلی با توجه به جزئیات برنامه هفتم، این برنامه را موافق رشد اقتصادی نمی‌بینم. اگر به ماده ۷۶ برنامه هفتم نگاه کنید، در بندهای «ث»، «ر»، «ی»، «الف»، «ب» و «س» آمده که یک درصد بودجه شرکت‌های دولتی باید به حوزه فرهنگ اختصاص یابد. سازمان‌هایی که براساس برنامه باید منابع به آنها اختصاص داده شود، همان‌هایی هستند که در جدول ۱۲ قانون بودجه هم اسامی‌شان قرار دارد و حالا قرار است در برنامه هفتم هم از بودجه شرکت‌های دولتی اعتبار جدید دریافت کنند. این اتفاق، یعنی برای این بخش‌ها دو بار اعتبار تعیین شده؛ یک‌بار در قانون بودجه و یک‌بار در برنامه هفتم. این مثال نشان می‌دهد برنامه هفتم برای تحقق رشد اقتصادی تنظیم نشده است. یک شرکت دولتی در حالت عادی محدودیت بودجه‌ای دارد، اما همین شرکت باید یک‌بار براساس برنامه هفتم منابع خود را به حوزه‌های غیراقتصادی اختصاص دهد، یک‌بار براساس بودجه. اینها نشان می‌دهد مشکل ما کمبود منابع مالی نیست؛ توزیع نادرست است. منابع زیادی در بخش‌هایی هزینه می‌شود که وضعیت را بهبود نمی‌بخشد.
 
اصرار بر تحقق اهداف محقق نشده برنامه‌های گذشته 
چه پیامدی برای کشور دارد؟
وقتی قرار است نرخ رشد ۸ درصد باشد، باید دید این تصمیم‌ها در کنار نرخ تورم چه تأثیری دارند. با مثالی که زدم، از یک طرف چنین سیاست‌هایی باعث می‌شود شرکت‌ دولتی سرمایه لازم را از دست بدهد، زیرا منابعی که باید صرف سرمایه‌گذاری شود، باید صرف حوزه دیگر شود، در نتیجه نرخ رشد محقق نمی‌شود. از سوی دیگر این تصمیم‌ها باعث افزایش نقدینگی در اقتصاد می‌شود که تورم را بالا می‌برد. افزایش تورم هم اثر منفی بر رشد اقتصادی خواهد داشت. در اقتصادی با نرخ تورم بالای ۴۰ درصد تولید ملی آسیب می‌بیند. به این ترتیب ما وارد یک چرخه معیوب می‌شویم، یعنی به جای برخورد علمی، با تصمیم‌های غیرکارشناسی شرایط را بدتر می‌کنیم. ردیف‌های بودجه‌ای بیش از حد زیاد، به این معنی است که شاخص‌ها و اهداف برنامه را گران اداره می‌کنیم.
 
راه‌حل چیست، اصلاح شاخص‌ و اهداف برنامه یا اصرار بر اجرای آن؟
این‌که غیر از ردیف‌های بودجه، براساس برنامه هفتم هم از محل بودجه شرکت‌های دولتی برای سازمان‌ها تأمین اعتبار می‌شود، یعنی برنامه نواقصی دارد. بنابراین معتقدم برنامه هفتم باید اصلاح شود. به قول سعدی علیه‌الرحمه «چو دخلت نیست، خرج آهسته‌تر کن.» وقتی ما تحریم‌ هستیم و درآمدهای دولت کاهش یافته، باید نوع هزینه منابع موجود مدیریت شود. اما در ردیف‌های جدول شماره ۲ قانون بودجه، از محل فروش نفت برای برخی سازمان‌های غیراقتصادی منابعی تعیین شد، در حالی که این منابع می‌توانست صرف واردات لوازم پزشکی شود. تعیین بودجه از فروش نفت برای بخش‌های غیرمولد توجیه علمی ندارد.  به طور کلی رشد اقتصادی با ثبات سیاست‌های حکمرانی و مناسب بودن فضای کسب‌وکار حاصل می‌شود. برنامه سوم بی‌عیب نبود، اما ثبات حکمرانی باعث تحقق ۶۰ تا ۷۰ درصد اهداف آن شد. بنابراین انضباط مالی و نظام‌مندی حاکم بر بودجه معیار تحقق برنامه‌هاست. انتظار می‌رود دولت در سند بودجه انضباط برقرار کند.