نیاز صندوقهای بازنشستگی به یک نسخه شفابخش
گزارش مرکز پژوهشهای مجلس حکایت از این دارد که سیاستهای نادرست در بازار کار، صندوقهای حمایتی را به ورطه کسری بودجه کشانده است
سیاستهای غیرفعال بازار کار در ایران در دو قالب بیمه بیکاری و بازنشستگی پیش از موعد اجرا میشود. بررسیها نشان میدهد که اجرای بیمه بیکاری در ایران، به دلیل رویکرد سهلگیرانه، سخاوتمندی بیش از حد، ناهمخوانی با سیاستهای فعال در بازار کار، نبود ساختار نظارتی، خالی بودن شبکه اطلاعاتی جامع از بیکاران، محدودیت دامنه پوشش، نبود توازن بین منابع و مصارف، فقدان شفافیت در هزینهکرد، منابع مالی ناپایدار، ابهامات قانونی و فقدان پیشبینی تحولات اقتصاد کلان و شرایط بازار کار، اثربخشی نداشته است و اجرای طرح بازنشستگی پیش از موعد به دلیل تشدید بحرانهای اقتصادی و کاهش تشدید ارزش دستمزد، بازگشت دوباره بازنشستهها به بازار کار، رشد فزاینده تعداد پروندههای مستمریبگیر نسبت به رشد بیمهپردازان اصلی و کاهش روند شاخص نسبت به پشتیبانی، در تحقق اهداف خود موفق نبوده و چالشهای متعددی را برای نظام بازنشستگی کشور ایجاد کرده است.
بنابراین پیشنهاد میشود در نظام حکمرانی کشور، اصلاح و بازطراحی این ساختار در اولویت قرار گیرد و ایجاد سامانههای اطلاعاتی از همه بیکاران، تشکیل نهادهای نظارتی، پیشبینی منابع مالی پایدار با پیشبینی مشارکت مالی همزمان کارگر، دولت و کارفرما، تدوین سیاستهای غیرفعال منعطف با قابلیت اجرا در شرایط نرمال و بحران اقتصادی، توانمندسازی بیکاران و ترکیب این سیاست با سیاستهای فعال بازار کار، اجرای برنامههای متنوع حمایتی از جمله کمکهای بیکاری و طرحهای کار کوتاهمدت، گسترش افراد تحت پوشش و هماهنگی و انسجام با سیاستهای حمایتی در دستورکار دولت قرار گیرد.
سیاست غیرفعال بازار کار چیست؟
سیاستهای غیرفعال بازار کار برای ارائه حمایت مالی و غیرمالی به افرادی طراحی شده است که بیکار یا دارای اشتغال ناقص هستند. بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی با «سیاستهای غیرفعال بازار کار» به تشریح این سیاستها پرداخته است. این سیاستها نقش مهمی در تأمین درآمد و حمایت اجتماعی از افراد در دورههای بیکاری ایفا میکنند. انواع اصلی سیاستهای غیرفعال بازار کار شامل بیمه بیکاری، کمکهای بیکاری، طرحهای بازنشستگی زودهنگام و پرداخت حق بازخرید، هرکدام اهداف متمایزی دارند و بخشهای مختلفی از جمعیت بیکار را هدف قرار میدهند. طراحی و اجرای سیاستها در کشورهای مختلف با یکدیگر متفاوت و بازتابدهنده زمینههای اجتماعی-اقتصادی متنوع و اولویتهای سیاستی است. طراحی و اجرای سیاستهای غیرفعال بازار کار مستلزم در نظر گرفتن ملاحظات پیچیدهای است. از جمله ارائه حمایتهای لازم بدون تضعیف انگیزه کار. سیاستگذاران باید معیارهای واجد شرایط بودن، سطح و مزایا و مدت زمان حمایت را با دقت تنظیم کنند تا اطمینان حاصل شود که این برنامهها بدون ایجاد اختلالات قابل توجه در رفتار بازار کار، مؤثر هستند. علاوه بر این ترکیب سیاستهای غیرفعال و فعال بازار کار یکی از نکات اصلی دیگر است که میتواند اثربخشی اجرای این دو سیاست را به حداکثر برساند.
این سیاستها معمولاً با هدف ایجاد شبکه حفاظتی و تأمینی برای افراد در طول دورههای بیکاری، تضمین سطح زندگی و پایه و ثبات سطوح مصرف در اقتصاد طراحی شدهاند. از لحاظ اقتصادی، سیاستهای غیرفعال بازار کار طراحی شدهاند تا آثار نامطلوب بیکاری را با ارائه حمایت موقت درآمدی که به ثبات تقاضای کل کمک و از رکود عمیقتر جلوگیری میکند، کاهش دهند. البته لازم است توجه شود که اثربخشی هر سیاست اقتصادی، ازجمله سیاستهای غیرفعال بازار کار، منوط به شرایط خاص اقتصادی حاکم بر هر جامعه است.
اجرای سیاست غیرفعال در ایران
بررسیها نشان میدهد که در نظام حکمرانی ایران، کلیت رویکرد حمایت از بیکاران در دو بخش بیمه بیکاری و بازنشستگی پیش از موعد دیده شده است. این پژوهش، مهمترین چالشهای موجود در نظام بیکاری را برشمرده و در بند اول به تعادل و توازن در منابع و مصارف پرداخته است. در این خصوص عنوان شده است: «منابع صندوق بیمه بیکاری در ایران از محل 3 درصد حقوق و مزایای افراد بیمه مشمول قانون کار و تأمین اجتماعی میشود که این مبالغ توسط کارفرما پرداخت میشود. اما از لحاظ قانونی نقشی برای دولت در تأمین مالی صندوق بیمه بیکاری در نظر گرفته نشده و هرگونه پرداختی از سوی دولت کمک تلقی میشود. این در حالی است که در بیشتر کشورهای دنیا مشارکت کارگر و دولت در پرداخت سهم حق بیکاری نقش بسیار زیادی در تأمین و تقویت منابع بیمه بیکاری دارد و همین امر موجب میشود تا منابع صندوق بیکاری در شرایط مختلف از قدرت مانور حمایتی بالاتری برخوردار باشد. اما در ایران در مواقعی که صندوق بیمه بیکاری با کسری مواجه است، به ناچار از محل منابع بیمهشدگان شاغل تأمین مالی میکند. در صورتی که صندوق بیمهشدگان شاغل اقلام هزینهای مجزایی دارد که هماکنون سازمان تأمین اجتماعی در تأمین آنها با مشکلات نقدی مواجه است.»
در بخش دیگر به ناهمخوانی بیمه بیکاری با سیاستهای فعال بازار کار اشاره و چنین توضیح داده شده است: «الزام قانونی مدتدار برای بیکاران جهت یافتن شغل و یا افزایش مهارت جهت دریافت مقرری بیمه بیکاری وجود ندارد و این خلأ سیستم تشویق و تنبیه، انگیزه برای آموزش، ارتقای مهارت و جستوجوی شغل برای بیکاران مقرریبگیر را کاهش میدهد. ازسوی دیگر اختلاف درآمد حاصل از کار و مقرری بیکاری بسیار کم است و این امر انگیزه برای پیداکردن شغل رسمی را کاهش و اشتغال پنهان و غیررسمی را در طول مدت بهرهمندی از مزایای بیکاری افزایش میدهد.»
محدودیت دامنه شمول بیمه بیکاری
محدودیت دامنه شمول بیمه بیکاری از دیگر مواردی است که در این گزارش به آن اشاره و در این باره عنوان شده است: «بر اساس قانون بیمه بیکاری مصوب سال 1369 کارگرانی که ناخواسته و برخلاف میل و اراده خود بیکار شدهاند، میتوانند با توجه به سابقه بیمه پرداختی و تحت ضوابط و شرایطی همچون لزوم پرداخت شش ماهه حق بیمه و ارادی نبودن بیکاری با تشخیص مرجع ذیصلاح از مقرری بیمه بیکاری به عنوان حمایت اجتماعی برخوردار شوند. بر پایه آرای وحدت رویه دیوان، بیکاریهای ناشی از فسخ قرارداد ازسوی کارفرما، اخراج به دلیل قصور یا تخلف از آییننامههای انضباطی، بازخرید برخلاف اراده، واگذاری محل کار به غیر، تعدیل نیرو به سبب عدم نیاز و تغییر جغرافیایی محل خدمت، همگی بیکاری برخلاف اراده و مشمول بیمه بیکاری بهشمار آمده و ازسوی دیگر بیکاریهای ناشی از مشاغل فصلی، اتمام مدت قرارداد و بیکاری بیمهشدگان اختیاری از شمول بیمه بیکاری خارج دانسته شدهاند. بنابراین تکلیفی برای کارگران پیمانی، پروژهای، فصلی در قانون فعلی بیمه بیکاری به رغم پرداخت 3 درصد حق بیکاری به سازمان تأمین اجتماعی و نیز عدم پیشبینی خویشفرمایان و صاحبان کسبوکارهای حرف و مشاغل آزاد، فریلنسرها و بیکارانی که هیچگاه موفق به یافتن شغل نشدهاند، مشخص نشده است.»
به این موارد باید به ابهامات قانونی نیز اشاره کرد. به عنوان مثال ابهام در تعاریف شاغل، شغل، شغل نیمه وقت، شغل کاذب و مواردی از این دست در قانون وجود دارد و به همین دلیل میتواند مورد سوءاستفاده قرار گیرد. همچنین این پژوهش میافزاید: «صرف نظر از انتقادات و نواقصی که در محتوای قانون بیکاری هست، این قانون در تحقق اهداف اصلی هم به خوبی عمل نکرده است.»
فرمول مقرری از کار افتادگی
سوابق مقرری از کارافتادگی از دیگر سیاستهای غیرفعال بازار کار به شمار میآید که در ایران با این فرمول پرداخت میشود: «یک سوم مزد یا حقوق متوسط بیمه شده ضرب در سنوات پرداخت حق بیمه مشروط بر اینکه این مبلغ از 50 درصد مزد یا حقوق متوسط ماهانه او کمتر و از 100 درصد آن بیشتر نباشد.» در مورد بیمهشدگانی که دارای همسر بوده یا فرزند یا پدر و مادر تحت تکفل داشته باشند و مستمری استحقاقی آنها از 60 درصد مزد یا حقوق متوسط آنها کمتر باشد، علاوه بر آن معادل 10 درصد مستمری استحقاقی به عنوان کمک مشروط بر آن که جمع مستمری و کمک از 60 درصد تجاوز نکند پرداخت خواهد شد.
افزایش مستمریبگیران
سیاست رایج دیگر در ایران، بازنشستگی پیش از موعد است. این سیاست به طور خاص در قانون تأمین اجتماعی آمدهاست. اهم شرایط بازنشستگی پیش از موعد در این قانون عبارت است از: افرادی که حداقل 30 سال سابقه پرداخت بیمه داشته باشند بدون داشتن شرایط سنی، میتوانند درخواست بازنشستگی پیش از موعد بدهند. همچنین کارکنانی که در مشاغل سخت و زیانآور فعالیت میکنند، میتوانند پس از 20 سال کار در این مشاغل، با دریافت مستمری بازنشستگی پیش از موعد، بازنشسته شوند تا از آسیبهای جسمانی جلوگیری شود. از این گذشته قانون جامع بازنشستگی پیش از موعد نیز در حال حاضر وجود ندارد. قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت در سال 1394 منقضی شده و در حال حاضر نیز این سیاست، عمدتاً ذیل مشاغل سخت و زیانآور پیگیری میشود. بررسی هرم سنی بیمهشدگان طی سالهای 1392 و 1402 نشان میدهد که ساختار جمعیت در نظام بیمهای کشور در سالهای اخیر با کاهش بیمهشدگان ورودی جدید و افزایش مستمریبگیران جدید مواجه شدهاست. این موضوع از این جهت اهمیت دارد که میتواند درآمدهای صندوقها را تحت تأثیر قرار داده و تحقق تعهدات آتی آنها را با مشکل مواجه کرده و ناپایداری مالی را تشدید کند.
