فرود شریفی
رئیس سابق سازمان جنگل‌ها منابع طبیعی و آبخیزداری

امنیت غذایی و تولید پایدار غذا از جمله موضوعات حیاتی و راهبردی در سطح جهانی است که امروزه مورد تأکید کارشناسان و سیاست‌گذاران قرار گرفته است. سازمان خواربار و کشاورزی ملل متحد (FAO) نیز بارها بر اهمیت آن تأکید کرده است. بروز پدیده‌هایی مانند خشکسالی، بیماری‌های واگیر، حوادث غیرمترقبه، جنگ، افزایش جمعیت و استفاده از غذا به عنوان ابزار سلطه توسط قدرت‌های استکباری، بر اهمیت روزافزون امنیت غذایی افزوده است.
در برنامه هفتم توسعه، اهدافی همچون خودکفایی ۹۰ درصدی در تولید گندم و جو و حدود ۴۰ درصدی در تولید دانه‌های روغنی و ذرت به عنوان تکالیف قانونی تعیین شده‌اند. از ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی تا سال ۱۳۷۹، توجه ویژه‌ای به بخش کشاورزی معطوف شد. در این دوره، وزارت کشاورزی مسئول تولید کمی و کیفی محصولات کشاورزی بود و جهاد سازندگی متولی توسعه روستایی و رفع محرومیت از مناطق محروم محسوب می‌شد.

ادغام وزارتخانه‌ها و پیامدهای آن
در سال ۱۳۸۰، به موجب مصوبه شورای عالی اداری، دو وزارتخانه کشاورزی و جهاد سازندگی منحل و در قالب وزارت جهاد کشاورزی ادغام شدند. این تصمیم که با هدف چابک‌سازی ساختار اجرایی اتخاذ شد، در عمل موجب کاهش شتاب توسعه روستایی، تضعیف مشارکت مردمی و کند شدن فعالیت‌های آبخیزداری در کنترل بحران آب شد. با گذشت زمان، بسیاری از مسئولان به اشتباه بودن این ادغام اذعان کرده‌اند و ضرورت احیای نهادهای جهادی در قالبی نوین را مطرح ساخته‌اند؛ اما واقعیت آن است که «آب رفته به جوی باز نمی‌گردد».
امروز که کشور در شرایط تحریم قرار دارد و بیش از هر زمان به ثبات، همدلی و امنیت غذایی نیازمند است، انتظار می‌رفت با اصلاح ناترازی میان بخش‌های مختلف، زمینه برای سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی و افزایش بهره‌وری فراهم شود. اما شورای عالی اداری با اقدامی بدون ارزیابی دقیق کارشناسی، مصوبه‌ای را تصویب کرده که از نظر حقوقی، ساختاری و اجرایی دچار نارسایی‌های جدی است و تهدیدی مستقیم برای امنیت غذایی کشور محسوب می‌شود. این مصوبه، بدون درک عمیق از ماهیت پیچیده و تخصصی بخش کشاورزی، وظایف نهادهای حاکمیتی را به ستاد وزارتخانه تفویض و سازمان‌های متعددی را منحل کرده است. ادغام سازمان‌های تخصصی مانند منابع طبیعی و آبخیزداری، حفظ نباتات، دامپزشکی، شیلات و امور عشایر بدون مشورت با متخصصان و ارزیابی فنی، اقدامی غیرکارشناسی تلقی می‌شود. واکنش‌های گسترده کارشناسان ناشی از نگرانی نسبت به آثار بلندمدت این تصمیم بر منابع طبیعی، امنیت غذایی، انسجام اجتماعی و حاکمیت علمی کشور است. در واقع، این تصمیم نه‌تنها کارآمدی مأموریت‌های تخصصی نهادهای مذکور را زیر سؤال برده، بلکه موجب تضعیف حاکمیت فنی و تخصصی در حوزه‌های راهبردی کشاورزی و منابع طبیعی شده است.
 
نادیده گرفتن بنیان‌های امنیت غذایی
امنیت غذایی امروزه دیگر صرفاً یک مسأله تولیدی یا اقتصادی نیست، بلکه یکی از ارکان حیاتی امنیت ملی کشورها محسوب می‌شود. هرگونه تصمیم‌گیری شتابزده و غیرکارشناسی در ساختار اجرایی بخش کشاورزی، بویژه حذف یا تضعیف نهادهای تخصصی، می‌تواند پیامدهایی جدی برای امنیت غذایی، پایداری منابع طبیعی و ثبات اجتماعی در پی داشته باشد. مصوبه اخیر شورای عالی اداری در تعارض آشکار با اهداف برنامه هفتم توسعه، سیاست‌های خودکفایی در تولید محصولات اساسی و الزامات مواجهه با مخاطرات ژئوپلیتیکی و اقلیمی قرار دارد. نادیده گرفتن ماهیت راهبردی و چندبُعدی امنیت غذایی، موجب تضعیف ظرفیت‌های زیرساختی کشور در مدیریت بحران‌های احتمالی خواهد شد.
از سوی دیگر، ریسک انحصار در بازار نهاده‌های کشاورزی نیز یکی از پیامدهای نگران‌کننده خصوصی‌سازی بدون نظارت است. واگذاری کامل یا جزئی برخی وظایف و ساختارهای دولتی به بخش خصوصی، بدون ایجاد سازوکارهای کنترل رقابت، می‌تواند منجر به ایجاد کارتل‌های اقتصادی و محدودیت دسترسی کشاورزان به نهاده‌های باکیفیت و قیمت مناسب شود. همچنین، واگذاری سازمان تعاون روستایی به عنوان یکی از نهادهای کلیدی در ارائه خدمات حمایتی و نظارتی به کشاورزان، بویژه در مناطق محروم، با خطر کاهش کیفیت خدمات عمومی، تضعیف نظارت بر تعاونی‌ها و حذف حمایت از تولیدکنندگان خرد مواجه است.

پیامدهای ساختاری
این مصوبه، تضعیف نهادهای تخصصی و اختلال در وظایف حاکمیتی را در پی دارد. واگذاری مأموریت‌های تخصصی به نهادهای غیرمرتبط یا فاقد زیرساخت‌های جایگزین، موجب تضعیف ساختارهای تخصصی، از بین رفتن حافظه نهادی، کاهش کارآمدی نظارت و انفعال حاکمیتی خواهد شد. از جمله چالش‌های مهم در این زمینه، فقدان زیرساخت‌های استانی است. انتقال وظایف حساس و تخصصی به سطوح استانی، بدون تأمین منابع مالی، انسانی و فنی لازم، عملاً موجب ناکارآمدی و تضعیف عملکرد اجرایی در استان‌ها خواهد شد. زمان‌بندی این مصوبه غیرواقعی است. اجرای چنین تحول ساختاری در بازه زمانی شش‌ماهه، نه‌تنها غیرواقع‌بینانه است، بلکه احتمال آشفتگی ساختاری و اجرایی را افزایش می‌دهد. به گفته کارشناسان، تحقق این امر حداقل به دو سال برنامه‌ریزی و آماده‌سازی دقیق نیاز دارد. ابهام در تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری از دیگر اشکالات این مصوبه است؛ نبود تعریف روشن از حدود و نوع وظایف حاکمیتی در مقابل تصدی‌گری، به سردرگمی مدیریتی و موازی‌کاری دامن زده است. برای نمونه، تصمیم به واگذاری صندوق بیمه کشاورزی به بخش خصوصی، با توجه به ماهیت حمایتی و حاکمیتی آن، محل تردید و نقد جدی است. این مصوبه به خلط وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری منجر می‌شود. تفکیک شعاری و ناقص میان وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری، در عمل موجب تداخل عملکردها، واگرایی ساختاری و اختلال در فرآیند تصمیم‌گیری شده است. این خلط وظایف، مانعی جدی در مسیر کارآمدی دستگاه‌های اجرایی به شمار می‌آید.

تضعیف تولید و تهدید اشتغال
جوامع عشایری، ساحلی و روستایی که ستون‌های اصلی تولید پایدار کشاورزی، دامداری و شیلات کشور محسوب می‌شوند، به واسطه تصمیمات اخیر، در معرض ناامنی اقتصادی، بی‌ثباتی معیشتی، مهاجرت اجباری و افزایش بیکاری قرار گرفته‌اند. تضعیف نهادهای حمایتی موجب گسترش فقر در این مناطق خواهد شد. کاهش حمایت‌ها از این بخش‌ها، عملاً موجب کاهش تولید ملی و تضعیف اشتغال مولد می‌شود.
 
تهدید منابع طبیعی
حذف یا ادغام ساختارهای تخصصی در حوزه منابع طبیعی، پیامدهای خطرناکی چون افزایش فرسایش خاک، از بین رفتن سلامت آبخیزها، تخریب میکرواقلیم‌ها و تنوع زیستی، تخریب پوشش گیاهی، تخریب و تصرف انفال، افزایش خطر سیلاب‌ها، هدررفت آب و تشدید بحران آب، تشدید پدیده زمین‌خواری و تخریب جنگل‌ها و مراتع را به دنبال دارد. این تهدیدها مستقیماً امنیت زیستی و پایداری سرزمینی کشور را هدف قرار می‌دهند.
 
ابهام در تفکیک وظایف
تاکنون تعریف شفاف و عملیاتی از مرز بین وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری ارائه نشده است. به عنوان نمونه، واگذاری صندوق بیمه کشاورزی به بخش خصوصی، با ماهیت حمایتی و ملی این نهاد در تعارض است و موجب نگرانی‌های جدی کارشناسان شده است.
 
کاهش استقلال علمی
نهادهای پژوهشی نظیر مؤسسات تحقیقات شیلات، منابع طبیعی، دامپزشکی و حفظ نباتات، بدون حمایت ساختاری و تأمین منابع پایدار، دچار افول عملکرد، کاهش استقلال علمی و توقف در تولید دانش بومی خواهند شد. این وضعیت، زنجیره پژوهش تا اجرا را مختل کرده و بر ظرفیت علمی کشور در حوزه امنیت غذایی و زیست‌محیطی تأثیر منفی خواهد گذاشت.
 
نقد ساختاری بر مصوبه
این مصوبه فاقد طرح تشکیلاتی شفاف است. ساختار پیشنهادی، فاقد نقشه سازمانی مشخص و تعریف روشن از سطوح ستادی، استانی و وظایف مرتبط با هر سطح است. نبود زنجیره پاسخگویی شفاف میان ستاد مرکزی، واحدهای اجرایی و مراکز استانی، عملاً موجب ابهام در مسئولیت‌ها، سردرگمی نهادی و اختلال در فرآیند تصمیم‌گیری خواهد شد.
 
نقض اصل تفکیک نظارت و اجرا
در ساختار جدید، نقش‌های سیاست‌گذاری، اجرا و نظارت به صورت همزمان در بدنه وزارتخانه و زیرمجموعه‌های آن تجمیع شده است. چنین ترکیبی با اصول بنیادین حکمرانی خوب در تعارض است و زمینه‌ساز بروز فساد اداری، ناکارآمدی مدیریتی و شکل‌گیری رانت ساختاری خواهد بود. همچنین، ورود سازمان‌هایی نظیر حفاظت محیط‌زیست به حوزه‌های اجرایی، استقلال نظارتی آنان را بشدت تضعیف می‌کند.
تجمیع نهادهایی با مأموریت‌های ماهوی متضاد-مانند نهادهای حفاظتی (منابع طبیعی، حفاظت محیط‌زیست) در کنار نهادهای تولیدمحور (کشاورزی، دامداری)-موجب برتری اولویت‌های اقتصادی بر ملاحظات محیط‌زیستی و اکولوژیکی خواهد شد. این روند، خطر تضعیف سیاست‌های حفاظتی، تشدید بهره‌برداری ناپایدار و آسیب به منابع پایه را در پی دارد و با اصول توسعه پایدار ناسازگار است.
 
ریشه‌یابی انگیزه‌ها و زمینه‌ها
به‌نظر می‌رسد هدف اصلی این مصوبه‌ها، نه تحقق توسعه پایدار، بلکه کوچک‌سازی ظاهری دولت تحت پوشش چابک‌سازی ساختاری بوده است. برخی تحلیلگران معتقدند که این تصمیمات نه‌تنها فاقد ارزیابی‌های جامع فنی، اقتصادی و اجتماعی هستند، بلکه از جنبه سیاسی نیز قابل تأملند. آنان این تصمیمات را ادامه روند حذف نهادهای مؤثر و مردمی نظیر جهاد سازندگی دانسته اند. 
 
ایرادات حقوقی و قانونی
بررسی حقوقی مصوبه شورای عالی اداری در خصوص ادغام و واگذاری وظایف در بخش کشاورزی، منابع طبیعی و سازمان‌های تابعه، نشان‌دهنده مجموعه‌ای از مغایرت‌ها با قوانین بالادستی و اصول بنیادین حقوق عمومی است.   صدور این مصوبه در اولین روز اجرای برنامه هفتم توسعه، بدون طی مراحل کارشناسی و اخذ نظر نهاد قانونگذار، با مفاد ماده ۵۰۱ این قانون در تعارض مستقیم قرار دارد. ماده مذکور بر ضرورت هماهنگی تصمیمات اجرایی با احکام برنامه تأکید دارد و اجرای چنین اصلاحات ساختاری باید در چهارچوب آن صورت گیرد. بر اساس اصل ۳۸ قانون اساسی، تفویض وظایف حاکمیتی و تعیین ساختارهای اجرایی آن، صرفاً با تصویب مجلس شورای اسلامی امکان‌پذیر است. شورای عالی اداری، فاقد صلاحیت قانونی برای چنین تغییراتی در سطح ملی بوده و واگذاری گسترده وظایف حاکمیتی به ساختارهای غیرقانونی یا غیردولتی، نقض مستقیم قانون اساسی محسوب می‌شود.
انتقال وظایف ملی به سطوح استانی، آن‌ هم بدون پیش‌بینی منابع انسانی، مالی و نظارتی، فاقد مبنای قانونی مشخص است و ممکن است در فرآیند تطبیق قوانین، با ایراد شورای نگهبان یا هیأت تطبیق مصوبات مواجه شود.
 
تعارض با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی
مصوبه مزبور با بندهای متعدد سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری، در تضاد آشکار است. از جمله، تضعیف نقش دولت در امور حاکمیتی، واگذاری‌های بدون ضابطه و حذف ظرفیت‌های نظارتی، مغایر با اصول حمایت از تولید ملی، تقویت ساختارهای درون‌زا و توسعه نهادهای حاکمیتی مؤثر است.
 
جمع‌بندی نهایی
در شرایطی که کشور با بحران‌های چندگانه‌ای همچون کاهش شدید منابع آبی، فشارهای اقتصادی، تحریم‌های خارجی و تغییرات اقلیمی مواجه است، اتخاذ تصمیمات ساختاری بدون پشتوانه کارشناسی و اجماع نخبگانی، بیش از هر زمان دیگری می‌تواند تهدیدی جدی برای امنیت ملی و ثبات اقتصادی و اجتماعی کشور باشد. به جای نیل به چابک‌سازی واقعی دولت، ساختار فعلی با خلأ نهادی، تضعیف حافظه سازمانی و کاهش کارآمدی حاکمیتی روبه‌رو شده است. برای اصلاح این مسیر، اقدامات زیر ضروری است:
ارائه لایحه قانونی مشخص به مجلس شورای اسلامی جهت اخذ مجوزهای لازم برای تغییر در ساختارهای حاکمیتی و تخصصی.
تدوین دستورالعمل‌های دقیق تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری، با مشارکت کارشناسان، متخصصان و ذی‌نفعان.
بازنگری در زمان‌بندی و تأمین الزامات زیرساختی و نیروی انسانی، بویژه در سطوح استانی.
حفظ نهادهای تخصصی موجود و تقویت آنها به‌ جای حذف یا ادغام شتابزده.
روزنامه ایران آمادگی دارد توضیحات شورای عالی اداری یا نقطه نظرات متفاوت با این مقاله وارده را منتشر کند.

بــــرش

غلامرضا نوری قزلجه، وزیر جهاد کشاورزی  در شبکه ایکس نوشت:
«مصوبه شورای عالی اداری در مورد ساختار وزارت جهاد کشاورزی برخلاف نظر مشورتی وزارتخانه و توافق فی مابین در جلسات متعدد و مکاتبات انجام شده با سازمان اداری و استخدامی است و دستور رئیس جمهور محترم و الزامات اساسی بخش کشاورزی نادیده گرفته شده است. اینجانب پیگیر اصلاح مصوبه خواهم بود .»

بــــرش

سخن پایانی

اصلاحات ساختاری، اگر با رویکرد تقویت حکمرانی، ارتقای بهره‌وری، تخصص‌گرایی و افزایش مشارکت ذی‌نفعان انجام شود، می‌تواند گامی مؤثر در راستای توسعه، پیشرفت، امنیت غذایی و نهایتاً امنیت ملی باشد. اما زمانی که این تغییرات با نگاه شعاری، شتابزده و بر مبنای حذف نهادهای تخصصی و نادیده گرفتن پیچیدگی‌های اجرایی همراه شود، پیامد آن چیزی جز تضعیف امنیت غذایی، تخریب منابع طبیعی، آسیب به استقلال علمی کشور و بی‌ثباتی در تولید ملی و امنیت ملی نخواهد بود. هرچند این اقدامات در ظاهر با هدف چابک‌سازی و کاهش هزینه‌ها انجام می‌شود، در باطن منجر به تضعیف حکمرانی بر منابع پایه همچون آب، خاک و پوشش گیاهی، تزلزل در زنجیره تأمین غذا و بی‌نظمی ساختاری گسترده خواهد شد. چابک‌سازی بدون تحلیل نهادی و بدون شناخت دقیق از ساختارهای تخصصی، خود به نوعی بی‌نظمی سازمانی و ضعف حکمرانی منجر می‌شود که در نهایت نه‌تنها کارآمدی را افزایش نمی‌دهد، بلکه آسیب‌پذیری کشور را در برابر بحران‌های پیش‌رو بیشتر خواهد کرد.