یداله آقایی
معاون برنامه‌ریزی و ساماندهی شرکت بازآفرینی شهری ایران

بازآفرینی شهری فرآیندی است که به احیا و نوسازی بافت‌های ناکارآمد، فرسوده یا حاشیه‌ای شهر با تأکید بر استفاده بهینه از ظرفیت‌های موجود (مانند اراضی بایر، خالی یا تاریخی) می‌پردازد. توسعه درونی، برخلاف گسترش افقی، بر استفاده از اراضی داخل محدوده شهر تمرکز دارد و از طریق افزایش تراکم، اختلاط کاربری‌ها و بهسازی زیرساخت‌ها و کاهش هزینه‌های توسعه زیرساختی از تخریب اراضی کشاورزی و محیط زیست جلوگیری می‌کند.
افزایش محدوده شهرها به‌عنوان راهکاری برای پاسخگویی به نیازهای توسعه شهری، اغلب با تبعاتی نظیر کاهش انگیزه برای نوسازی بافت‌های فرسوده، تهی شدن این بافت‌ها و گسترش بی‌رویه شهرها همراه است. بند الف تبصره ۱۰ قانون بودجه ۱۴۰۴ و لزوم اختصاص ۱۰ درصد از اراضی الحاقی برای تأمین سرانه‌های خدماتی و بازآفرینی بافت‌های ناکارآمد، رویکردی نوین برای توسعه درونی و پایدار شهرها ارائه کرده است. با  بررسی ابعاد این سیاست، فرصت‌ها، چالش‌ها و تأثیرات آن مشخص می شود.
گسترش محدوده شهرها، اگرچه در کوتاه‌مدت نیازهای مسکن و زیرساختی را تأمین می‌کند، اما در بلندمدت چالش‌هایی ایجاد می‌کند که از آن جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
1. کاهش انگیزه برای نوسازی: اراضی جدید در حاشیه شهرها به دلیل قیمت پایین‌تر و دسترسی آسان‌تر، سرمایه‌گذاران و مالکان را از نوسازی بافت‌های فرسوده در مرکز شهر بازمی‌دارد.
2. تهی شدن بافت‌های مرکزی: کاهش سرمایه‌گذاری در بافت‌های ناکارآمد، مهاجرت ساکنان به مناطق جدید را تسریع کرده و این بافت‌ها را به مناطقی متروکه و ناامن تبدیل می‌کند.
3. هزینه‌های بالای زیرساختی: ایجاد زیرساخت‌های جدید در حاشیه شهرها هزینه‌های سنگینی به دولت و شهرداری‌ها تحمیل می‌کند.
4. تخریب محیط‌زیست: الحاق اراضی جدید اغلب با تغییر کاربری اراضی کشاورزی یا طبیعی همراه است که به تخریب منابع طبیعی منجر می‌شود.
بر اساس بند الف تبصره ۱۰ قانون بودجه ۱۴۰۴، وزارت راه و شهرسازی مکلف است ۱۰ درصد از اراضی الحاقی موضوع تبصره ۱ بند «ب» ماده ۵۰ را از طریق تهاتر، مولدسازی و سایر روش‌های قانونی برای تأمین سرانه‌های خدمات شهری (روبنایی، زیربنایی، بهسازی محیطی و مبلمان شهری با تأکید بر قانون حمایت از حقوق معلولان) و اجرای طرح کلید به کلید در بافت‌های ناکارآمد اختصاص دهد. این سیاست با هدف کاهش سطح بافت‌های فرسوده و ناکارآمد (با مساحت حدود ۱۷۷ هزار هکتار) و تقویت رشد درونی شهرها طراحی شده است. طرح کلید به کلید، با حمایت تخفیفات تا سقف ۴۰ درصد در ارزش‌گذاری املاک نوساز (بند الف ماده ۵۲ قانون برنامه هفتم)، نوسازی را تسهیل می‌کند.
 
فرصت‌های قانون برای توسعه درونی شهرها
اختصاص ۱۰ درصد از اراضی الحاقی به بازآفرینی شهری فرصت‌های متعددی ایجاد می‌کند:
1. تشویق نوسازی بافت‌های فرسوده: هدایت منابع مالی و زمین به بافت‌های ناکارآمد، انگیزه مالکان و سرمایه‌گذاران را برای مشارکت در نوسازی افزایش می‌دهد و از تهی شدن این مناطق جلوگیری می‌کند.
2. تأمین سرانه‌های خدماتی: اختصاص اراضی برای خدمات روبنایی (مدارس، بیمارستان‌ها) و زیربنایی (آب، برق، فاضلاب) کیفیت زندگی در بافت‌های فرسوده را بهبود می‌بخشد.
3. ترویج توسعه درونی: این سیاست با تمرکز بر بازآفرینی به جای گسترش افقی، از پراکندگی شهری جلوگیری کرده و استفاده بهینه از منابع موجود را تضمین می‌کند.
4. حفظ هویت فرهنگی: بازآفرینی بافت‌های فرسوده، به‌ویژه در شهرهای تاریخی، به حفظ میراث فرهنگی و هویت شهری کمک می‌کند
5. کاهش هزینه‌های زیرساختی: سرمایه‌گذاری در بافت‌های موجود هزینه‌های توسعه زیرساخت‌های جدید در حاشیه شهرها را کاهش می‌دهد.
6. حمایت از اقشار آسیب‌پذیر: توجه به قانون حمایت از حقوق معلولان در طراحی زیرساخت‌ها، شهرها را فراگیرتر می‌کند.
7. تأمین مالی و اراضی پشتیبان: در شرایط محدودیت‌های مالی، استفاده از تهاتر و مولدسازی برای تأمین منابع مالی و اراضی پشتیبان، امکان اجرای پروژه‌های زیربنایی و روبنایی را فراهم می‌کند و وابستگی به بودجه‌های دولتی را کاهش می‌دهد.
8. کاهش آسیب‌های رشد افقی و ترویج رشد همگون: این سیاست با هدایت منابع به بافت‌های فرسوده، آسیب‌های رشد افقی (مانند تخریب اراضی کشاورزی، افزایش هزینه‌های زیرساختی و پراکندگی شهری) را کاهش داده و با تقویت بافت‌های مرکزی، توسعه همگون و متوازن شهرها را تسهیل می‌کند.
 چالش‌های اجرایی و موانع پیش ‌رو
1. پیچیدگی‌های تهاتر و مولدسازی: اجرای این روش‌ها نیازمند هماهنگی بین دستگاه‌های مختلف و آیین‌نامه‌های شفاف است. تأخیر در تدوین این سازوکارها می‌تواند روند اجرا را مختل کند.
2. مقاومت مالکان: برخی مالکان به دلیل دلبستگی به املاک یا عدم اعتماد به ارزش‌گذاری واحدهای معوض در طرح کلید به کلید، ممکن است مشارکت نکنند.
3. ناکافی بودن ۱۰ درصد اراضی: با توجه به گستردگی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد (۱۷۷ هزار هکتار)، این میزان ممکن است پاسخگوی نیازهای بازآفرینی نباشد.
4. جذابیت اراضی جدید: اراضی حاشیه شهر به دلیل قیمت پایین‌تر، همچنان برای سرمایه‌گذاران جذاب‌تر هستند و می‌توانند اثربخشی سیاست را کاهش دهند.
5. محدودیت‌های مالی: تأمین منابع اولیه برای آماده‌سازی اراضی و اجرای پروژه‌های زیرساختی، حتی با وجود تهاتر و مولدسازی، همچنان چالش‌برانگیز است.
تأثیرات بلندمدت بر توسعه شهری
این سیاست می‌تواند پارادایم توسعه شهری را از رشد افقی به توسعه درونی تغییر دهد. با احیای بافت‌های فرسوده و تأمین سرانه‌های خدماتی، شهرها ایمن‌تر، کارآمدتر و پایدارتر می‌شوند. کاهش آسیب‌های زیست‌محیطی، حفظ اراضی کشاورزی و ترویج رشد همگون، از دیگر پیامدهای مثبت این سیاست است. با این حال، موفقیت آن به تداوم اجرا، جلب مشارکت بخش خصوصی و شهروندان و رفع موانع اجرایی بستگی دارد.
 
پیشنهادات برای بهبود اجرا
1. تدوین آیین‌نامه‌های شفاف برای الحاق اراضی و طرح کلید به کلید: وزارت راه و شهرسازی باید آیین‌نامه‌های اجرایی دقیقی برای تهاتر، مولدسازی و طرح کلید به کلید (مشابه آیین‌نامه اجرایی تدوین‌شده برای بند الف ماده ۵۲ قانون برنامه هفتم) تدوین کند. همچنین، آیین‌نامه‌ای مشابه برای فرآیند الحاق اراضی به محدوده شهرها با تأکید بر شفافیت در ارزش‌گذاری، تخصیص و مدیریت منابع تهیه شود تا از ابهامات و تأخیرها جلوگیری شود.
2. افزایش مشوق‌های مالی: ارائه تخفیفات بیشتر (فراتر از ۴۰ درصد) و تسهیلات بانکی به مالکان و سرمایه‌گذاران، مشارکت را تقویت می‌کند.
3. مشارکت بخش خصوصی: ایجاد شرکت‌های توسعه‌گر با همکاری بخش خصوصی، منابع مالی و اجرایی را افزایش می‌دهد.
4. اطلاع‌رسانی عمومی: برنامه‌های آموزشی برای ساکنان بافت‌های فرسوده، اعتماد و مشارکت آنها را جلب می‌کند
5. افزایش سهم اراضی: افزایش درصد اراضی اختصاص‌یافته به ۱۵ یا ۲۰ درصد، اثربخشی سیاست را تقویت می‌کند.
6. نظارت قوی: تشکیل کمیته‌های نظارتی با حضور نمایندگان دولت، شهرداری‌ها و تشکل‌های مردمی، از انحراف منابع جلوگیری می‌کند.
7. دائمی بودن طرح در لوایح بودجه سنواتی: برای تضمین تداوم سیاست و جلوگیری از توقف آن به دلیل محدودیت‌های قوانین بودجه سالانه، لازم است این طرح به‌صورت یک ماده قانونی دائمی در لوایح بودجه سنواتی گنجانده شود یا به قانون دائمی تبدیل شود.
8. اختصاص اراضی پشتیبان برای همه شهرهای دارای بافت فرسوده: برای رفع نابرابری بین شهرها و تأمین نیازهای خدماتی، باید اراضی پشتیبان برای تمامی شهرهای دارای بافت فرسوده و ناکارآمد، فارغ از محدودیت ۱۰ درصد اراضی الحاقی، به‌منظور توسعه خدمات زیربنایی و روبنایی اختصاص یابد. این اقدام به‌ویژه در شهرهای کوچک‌تر که الحاق اراضی محدودتری دارند، ضروری است.

برش

اهمیت اختصاص اراضی الحاقی به بازآفرینی شهری
استفاده بهینه از منابع: اراضی الحاقی معمولاً برای توسعه‌های جدید (مانند شهرک‌سازی) استفاده می‌شوند، اما تخصیص بخشی از آنها به بازآفرینی، امکان بهره‌برداری از ظرفیت‌های خالی داخل شهر را فراهم می‌کند.
ارتقای عدالت اجتماعی: بازآفرینی بافت‌های فرسوده و حاشیه‌ای می‌تواند دسترسی ساکنان مناطق محروم به خدمات شهری، مسکن مناسب و زیرساخت‌های باکیفیت را بهبود بخشد.
حفظ هویت شهری: بازآفرینی با حفظ بناهای تاریخی و فرهنگی، به تقویت هویت و حس تعلق به شهر کمک می‌کند.
می‌توان نتیجه گرفت اختصاص ۱۰ درصد از اراضی الحاقی به بازآفرینی شهری، گامی مؤثر برای ایجاد توسعه درونی و همگون شهرها است. این سیاست با تأمین مالی و اراضی پشتیبان، نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد را تسریع کرده و با کاهش آسیب‌های زیست‌محیطی و هزینه‌های زیرساختی، به پایداری شهرها کمک می‌کند. تدوین آیین‌نامه‌های شفاف برای الحاق اراضی و طرح کلید به کلید، دائمی شدن طرح در بودجه‌های سنواتی و اختصاص اراضی پشتیبان به همه شهرهای دارای بافت فرسوده، می‌تواند اثربخشی این سیاست را تضمین کند. این رویکرد می‌تواند الگویی برای توسعه پایدار شهری در ایران باشد.