متوسط مساحت ۷۰ درصد اراضی کشاورزی به کمتر از پنج هکتار رسیده است
چرا باید مزارع کشور را تجمیع کنیم؟
سیدطه حسین مدنی
رئیس اندیشکده حکمرانی هوشمند
بسیاری از کشورها سیاست‌های کشاورزی خود را در قالب توسعه شرکت‌های بزرگ و تجمیع اراضی پیش برده‌اند، اما در ایران اراضی کشاورزی هر روز در حال کوچک‌تر شدن و از دست دادن مزیت کشاورزی است. در سال‌های اخیر، کشاورزی ایران از یک راهبرد اساسی بی‌بهره بوده، به گونه‌ای که این موضوع باعث فقدان یک سند جامع در حوزه زمین و کاربری اراضی بوده است. چنانچه نبود این راهبرد و اسناد بالادستی را می‌توان به طور واضح در روند خرد شدن اراضی کشاورزی مشاهده کرد.
امروز مساحت 70 درصد اراضی کشاورزی به کمتر از پنج هکتار رسیده و با روند کنونی، طی 10 سال آینده مساحت 90 درصد این اراضی به زیر سه هکتار خواهد رسید. خرد شدن اراضی کشاورزی به دلیل از دست رفتن مزیت کشاورزی و ایجاد زمینه برای تغییر کاربری، تغییر نوع کشت از محصولات اساسی به سایر محصولات و روی آوردن کشاورزان به کشت‌های بدون برنامه و پرریسک مثل پیاز، سیب‌زمینی و... امنیت غذایی کشور را تهدید می‌کند.
به طور کلی عواملی چون اشکالات قانونی مانند قانون ارث، ناکارآمدی و ناکافی بودن قوانین موجود، سوءاستفاده سوداگران، سنتی ماندن کشاورزی و بالا رفتن میانگین سنی کشاورزان، تمایل بسیاری از افراد به خوش‌نشینی و ویلاسازی در مناطق کشاورزی و سود کم کشاورزی نسبت به تفکیک و فروش اراضی در خرد شدن زمین‌های کشاورزی تأثیر داشته است.
عقب ماندن سهم اراضی کشاورزی
از رشد جمعیت کشور
در عین حالی‌که روند خرد شدن اراضی کشاورزی در ایران نگران کننده است، دولت‌ها در افزایش سهم اراضی کشاورزی به نسبت رشد جمعیت هم موفق عمل نکرده‌اند. از سال 1367 که جمعیت ایران حدود 55 میلیون نفر بود تا سال 1402 که جمعیت کشور به حدود 92 میلیون نفر رسید نسبت اراضی با کاربری کشاورزی به مساحت کل خشکی‌های کشور با فراز و نشیب در برخی سال‌ها، از حدود 10.5 درصد به حدود 12 درصد رسید. این یعنی علی‌رغم افزایش 67 درصدی جمعیت طی این چند سال، سهم اراضی کشاورزی از کل اراضی کشور فقط 14 درصد رشد داشته و با یک عقب‌ماندگی 53 درصدی مواجه است.
این در حالی است که با افزایش 37 میلیون نفری جمعیت، نیاز به غذای سالم و کافی چه از نظر کمی (kgr) و چه از نظر کیفی (kCal) و مواد مغذی بیشتر شده است. اما در این مدت از 164 میلیون هکتار کل اراضی کشور سهم اراضی کشاورزی تنها بین 18 تا 20 میلیون هکتار بوده است.
چرا تجمیع اراضی کشاورزی مهم است؟
در پاسخ به این پرسش که چرا جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و تجمیع این اراضی در واحدهای بزرگ برای ایران اهمیت دارد، باید گفت که توسعه صنعتی و بهره‌وری بخش کشاورزی در اراضی بزرگ به نسبت اراضی خرد شده سریعتر، اجرای الگوی کشت و آمایش سرزمینی در اراضی بزرگ امکان‌پذیرتر، مصرف آب و انرژی در این اراضی بهینه‌تر و ارائه خدمات دولتی در زمین‌های کشاورزی وسیع، بهتر انجام می‌شود.
میانگین هر مزرعه در آمریکا 440 هکتار
و در روسیه 1700 هکتار است
تجربه کشورهای آمریکا، روسیه، کانادا و آرژانتین می‌تواند برای ما بسیار آموزنده باشد. میانگین مساحت مزرعه در آمریکا قبل از دوره مکانیزاسیون یعنی سال‌های 1900 میلادی در حد 60 هکتار بود. دهه 1950 و با آغاز استفاده از تراکتور و ماشین‌آلات، این میانگین به 85 هکتار رسید. پس از انقلاب سبز و گسترش کشاورزی صنعتی، این رقم به 150 هکتار افزایش یافت. این کشور از سال 1990 به بعد تجمیع اراضی را تشدید کرد و با رشد مزارع شرکتی، میانگین مساحت مزرعه را تا سال 2021 به بیش از 440 هکتار رساند.
روسیه در مورد میانگین مساحت اراضی کشاورزی با فراز و نشیب مواجه بوده اما در نهایت توانسته یکی از وسیع‌ترین مزارع را به خود اختصاص دهد.
میانگین مساحت مزرعه در دوره شوروی در قالب مزارع دولتی حدوداً 600 هکتار بود. با فروپاشی شوروی در سال 1990 و تقسیم مزارع دولتی به مزارع کوچک خصوصی، تا سال 2000 میلادی میانگین مساحت مزارع نصف شد و به 300 هکتار کاهش یافت. به تدریج و از سال 2010 به بعد با ظهور کمپانی‌های کشاورزی در این کشور، میانگین مزارع به 450 هکتار افزایش پیدا کرد و با تسلط مزارع صنعتی و ادامه روند تجمیع، میانگین مساحت مزرعه در این کشور به 1700 هکتار رسیده است.
تجربه موفق کانادا و آرژانتین در تجمیع اراضی کشاورزی و مزارع 2500 هکتاری
سال‌های 1950 که کشاورزی کانادا عمدتاً سنتی و خانوادگی بود، این میانگین در حدود 150 هکتار برآورد می‌شد. با آغاز مکانیزاسیون گسترده در دهه 1970، این رقم به 250 هکتار رسید و رشد مزارع تجاری در دهه 1990 این میانگین را به 400 هکتار رساند. سیاست کشت کلزا و گندم برای صادرات در سال 2010، باعث شد تا کانادا با تجمیع بیشتر مزارع کشاورزی، میانگین مزرعه را به 700 هکتار برساند و ادامه این سیاست به تحقق عدد 850 هکتار در سال 2024 منجر شد.
در آرژانتین نیز تا سال 1960 نوع کشاورزی در این کشور بر مبنای نظام ارباب-رعیتی و به صورت سنتی بود. در این دهه میانگین مساحت مزرعه در حد 500 هکتار بود. از سال 1980 کشاورزی صنعتی در این کشور آغاز و همزمان میانگین مساحت زمین‌های زراعی به 800 هکتار افزایش یافت. این کشور در سال 2000 سیاست کشت گسترده سویا و ذرت تراریخته را در پیش گرفت و میانگین مساحت مزارع را به 1500 هکتار افزایش داد. پس از اوج رشد مزارع بزرگ در سال 2015، این رقم به 2000 هکتار و با سلطه کامل شرکت‌های کشاورزی در سال 2024، میانگین هر مزرعه در آرژانتین به بیش از 2500 هکتار رسیده است.
میانگین مساحت مزرعه در ایران
3 تا 5 هکتار است
میانگین چند هزار و چند صد هکتاری وسعت مزرعه در این کشورها را با میانگین سه تا پنج هکتاری مزرعه در ایران مقایسه کنید. این اختلاف شدید، لزوم اصلاح قوانین و فرآیندهای موجود در کشور و ترسیم یک راهبرد کاربردی برای جلوگیری از خرد شدن اراضی و تجمیع مزارع را گوشزد می‌کند.
در کشور بیش از هفت قانون درباره جلوگیری از خرد شدن اراضی وجود دارد که به ترتیب قانون زمین شهری مصوب 1366 فقط در یک ماده به خرد شدن اراضی کشاورزی پرداخته است. قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی مصوب سال 1374 هم کلاً هشت ماده و آیین‌نامه اجرایی آن 18 ماده است. همچنین قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی مصوب سال 1385 هم در شش ماده تصویب شده است. قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال 1389 هم فقط در یک بند از ماده 194 به این موضوع پرداخته است. سیاست‌های کلی نظام در بخش کشاورزی که سال 1391 ابلاغ شده هم کلاً 9 ردیف دارد. قانون الزام به ثبت رسمی اموال غیرمنقول هم فقط در یک تبصره از یک ماده به این موضوع پرداخته که خود محلی برای برخی تفاسیر ضدامنیت غذایی نیز شده است.
در این میان برخی قوانین مانند تبصره 2 ماده 9 قانون جهش تولید مسکن مصوب سال 1400 وحتی برداشت غلط از قانون الزام به نوعی منجر به تغییر کاربری مجاز شده است. این یعنی یک سردرگمی عجیب در حوزه قوانین داریم. به بیان دیگر هفت قانون هر کدام به نوعی به این موضوع ورود کرده و برخی مواقع برخی قوانین یک قانون دیگر را نسخ می‌کنند. این مسأله قطعاً برای حفظ کاربری اراضی و توسعه کشاورزی آسیب‌زا بوده است و خلأ یک سند جامع و قانون جامع در حوزه زمین و کاربری زمین را نشان می‌دهد.
قوانینی که به آن اشاره شد تقریباً هیچ دستاوردی در این خصوص نداشته‌اند. دولت در اجرای آیین‌نامه‌های مربوطه موفق نبوده است. قوه مقننه در قانونگذاری برای این موضوع یک سردرگمی بسیار شدید دارد و سازمان ثبت و قوه قضائیه هم با رویکردهایی بعضاً ضد حفظ کاربری زمین و امنیت غذایی رفتار می‌کنند.
لزوم اصلاح قانون ارث
همچنین باید دولت درباره رویکرد تفکیک اراضی کشاورزی بر پایه قانون ارث بازنگری کند، چرا که قانون ارث با تقسیم اراضی بین ورثه، نقش زیادی در تغییر کاربری و نابودی اراضی کشاورزی کشور داشته است.
دیوان عالی و قوه قضائیه با این استدلال که طبق شرع موظف به تفکیک اراضی میان ورثه است، رأی به تفکیک اراضی می‌دهد در صورتی که این کار به تغییر کاربری اراضی منجر می‌شود. اشتباه بودن این آرا را با یک مثال می‌توان توضیح داد. با این استدلال قوه قضائیه، اگر به همراه زمین، یک کمباین هم از شخص متوفی به جا بماند؛ کمباین باید میان ورثه تقسیم و هر وارث یک بخشی از آن را جدا کند و برای خود بردارد. قطعاً اگر این کار انجام شود کمباین از کاربری خود ساقط خواهد شد.
البته ناگفته نماند اگر هم خلاف عقل این رفتار صورت گیرد؛ پس از این تغییرات هیچ دستگاهی از بیمه تا پلیس راهور دیگر این وسیله را به رسمیت نخواهند شناخت. پس اگر این کار غیرمنطقی است، خرد کردن زمین و تقسیم آن میان ورثه که منجر به تغییر کاربری آن می‌شود هم غیرمنطقی است.
همچنین سال‌هاست که سازمان برنامه و بودجه بحث آمایش سرزمینی را مطرح کرده است ولی ما در کشاورزی الگوی کشت و ارتباط مناسب با کشاورزان نداریم. ما هنوز در توسعه اراضی کشاورزی، تعیین نقاط جدید برای تخصیص به کاربری مسکونی، توسعه افقی یا عمودی شهرها، مبحث الحاقات به اراضی روستایی و شهری و مسائلی از این دست دچار مشکلات جدی هستیم و همین مسائل باعث شده در بسیاری از مناطق به سمت خرد شدن اراضی کشاورزی و ویلاسازی برویم.
