صفر تا صد بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی
درلایحه بودجه 1402 از 343 شرکت دولتی 326 شرکت سودده و 17 شرکت زیان ده است
هر سال که به زمان بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی می‌رسیم، «شرکت‌های دولتی» به یکی از واژه‌های پرتکرار در فضای رسانه‌ای کشور تبدیل میشود؛ شرکت‌هایی که مطابق لایحه بودجه 1402 حدود 60 درصد (معادل 3097 هزار میلیارد تومان) از بودجه کل کشور در سال آینده را تشکیل می‌دهند. با وجود این، سؤالات و ابهامات زیادی درباره این شرکت‌ها و نحوه فعالیت آنها وجود دارد که تاکنون بی‌پاسخ مانده است. در پرونده «شرکت‌های دولتی» قصد داریم به برخی از این سؤالات پاسخ دهیم:
بودجه شرکت‌های دولتی چگونه تنظیم میشود؟
واحدهای بودجه در شرکت‌های دولتی هر ساله با توجه به بخشنامه بودجه که توسط سازمان برنامه و بودجه ابلاغ میشود، بودجه شرکت دولتی را تهیه کرده و آن را برای تصویب به هیأت مدیره شرکت ارسال می‌کنند. طبق روال قانونی، پس از تصویب هیأت مدیره، بودجه برای تأیید و تصویب نهایی به مجمع عمومی شرکت ارائه میشود، سپس بودجه شرکت‌های دولتی توسط سازمان برنامه و بودجه جرح و تعدیل شده و در پیوست 3 لوایح بودجه سنواتی درج شده و به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد. با وجود این، با توجه به فرصت اندک تهیه و تصویب بودجه که از تأخیر در ابلاغ بخشنامه بودجه نشأت می‌گیرد، معمولاً روال کار بدین صورت است که بودجه مصوب هیأت مدیره بدون آنکه به تصویب مجمع برسد، توسط سازمان برنامه و بودجه جرح و تعدیل شده و در پیوست 3 لوایح بودجه سنواتی درج شده و به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد. نهایتاً همین بودجه با اخذ امضای صورتجلسه به صورت دستگردان، به تأیید مجمع عمومی می‌رسد. براساس ماده 2 قانون تنظیم‌بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب سال 80)، مجامع عمومی شرکت‌های دولتی مجوز دارند متناسب با نوسانات بازار، تورم و تغییرات قیمت‌ها و هر مسأله دیگری که برای شرکت پیش می‌آید، تا 15 آبان هر سال اصلاحیه بودجه ارائه بدهند. البته شرکت‌های دولتی در دادن اصلاحیه بودجه محدودیت‌هایی هم دارند از جمله اینکه موجب کاهش ارقام مالیات و سود سهام دولت و بازپرداخت وام‌های داخلی و خارجی نشده و میزان استفاده شرکت از محل بودجه عمومی دولت و میزان تسهیلات قابل دریافت از سیستم بانکی کشور، افزایش نیابد؛ محدودیتی که نشان می‌دهد نگاه حاکم بر این سیاستگذاری، تأمین منابع بودجه عمومی دولت بوده است و نه حاکمیت شرکتی مطلوب.
ناظران بودجه شرکت‌های دولتی
نظارت بر اجرای بودجه شرکت‌ها در وهله اول در حوزه وظایف هیأت مدیره شرکت است. ضمناً سازمان برنامه و بودجه نیز وظیفه نظارت عملیاتی بر اجرای بودجه شرکت‌های دولتی را دارد و دیوان محاسبات هم براساس اصل 55 قانون اساسی، به کلیه حساب‌های شرکت‌های دولتی که به نحوی از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، رسیدگی و حسابرسی می‌کند. خاطرنشان میشود مجامع عمومی در حین اجرای بودجه، نظارتی بر آن ندارند و این نظارت توسط حسابرس مستقل و بازرس قانونی از طریق بررسی صورت‌های مالی و عملکرد سالانه در قالب یادداشت انطباق بودجه و عملکرد یعنی به صورت پسینی صورت می‌پذیرد.
نقش مجلس در تصویب بودجه شرکت‌های دولتی چیست؟
بودجه شرکت‌های دولتی در قالب پیوست 3 لوایح بودجه، هر ساله به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده و مانند سایر اجزای بودجه، مجلس می‌تواند آن را جرح و تعدیل کند. تصویب بودجه شرکت‌های دولتی توسط مجلس به معنای تصویب اقلام بودجه جاری (درآمد، هزینه و سود/زیان) و بودجه سرمایه‌ای (منابع و مصارف سرمایه‌ای) این شرکت‌ها است، لیکن در عمل بجز اقلام مرتبط با منابع عمومی (مانند سود سهام، مالیات، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و اعتبارات هزینه‌ای)، سایر ارقام منابع و مصارف مورد بررسی قرار نمی‌گیرد. از مهم‌ترین دلایل این موضوع می‌توان به وقت‌گیر بودن بررسی بودجه شرکت‌ها در فرصت اندک بررسی بودجه در مجلس (با توجه به تعداد بالای شرکت‌ها)، لزوم بررسی تخصصی شرکت‌های هر حوزه خاص، عدم دسترسی به اطلاعات کافی و مبهم بودن الگوی مطلوب ورود مجلس به بودجه شرکت‌ها اشاره داشت. در نتیجه این عوامل، بررسی بودجه شرکت‌های دولتی در مجلس همواره در حاشیه قرار داشته است. علاوه بر این و همان‌طور که گفته شد، شرکت‌های دولتی می‌توانند تا نیمه آبان‌ماه هر سال نسبت به اصلاح بودجه خود اقدام کنند و این موضوع انگیزه این شرکت‌ها را برای پیش‌بینی و اعلام دقیق ارقام بودجه بشدت کاهش داده است. نگاهی به تفاوت قابل‌توجه بین تعداد شرکت‌های دولتی سودده، سر‌به‌سر و زیان‌ده براساس قوانین بودجه و عملکرد، نشان می‌دهد عملاً ارقام غیردقیقی برای بودجه بسیاری از شرکت‌ها درج شده است.
لازم به ذکر است بودجه اصلاحی شرکت‌های دولتی در هیچ جایی ثبت و ضبط نمی‌شود، لذا مقایسه آنها با بودجه مصوب شرکت‌ها که در پیوست 3 قوانین بودجه می‌آید، قابل احصا نیست.
دیوان محاسبات چگونه بر بودجه شرکت‌های دولتی نظارت می‌کند؟
نظارت دیوان محاسبات محدود به وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی نبوده و شامل شرکت‌های دولتی هم میشود. براساس اصل 55 قانون اساسی، دیوان محاسبات کشور بر کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، رسیدگی یا حسابرسی می‌کند که هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. به‌عنوان مثال شرکت‌های دولتی از محل بودجه عمومی، اعتبار طرح تملک دارایی سرمایه‌ای، کمک زیان یا یارانه می‌گیرند. ماده 69 قانون محاسبات عمومی می‌گوید؛ شرکت‌های دولتی باید زیانشان را ابتدا از منابع داخلی خود (از محل استهلاکات و ذخایر) تأمین کنند و اگر آنها کافی نبود، برای تأمین باقیمانده، از منابع عمومی استفاده کنند و نهایتاً مازاد کمک دریافتی از دولت را به خزانه برگردانند. دیوان محاسبات برای نظارت بر این امر یک هیأت مستقر در شرکت‌ها دارد تا در حین کار بر این فرایند نظارت کنند. گفتنی است جای خالی نظارت دیوان محاسبات به‌عنوان بازوی نظارتی مجلس بر فاصله بین بودجه مصوب و عملکرد شرکت‌های دولتی احساس میشود؛ یعنی بررسی دلایل این موضوع که چرا هر ساله عملکرد بسیاری از شرکت‌های دولتی در قانون بودجه، سودده پیش‌بینی میشود ولی در پایان آن سال، شاهد زیان‌ده بودن این شرکت‌ها هستیم؟
حذف چراغ خاموش مجامع عمومی از روند تنظیم بودجه
اما مهم‌ترین ایراد روند بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی به نقش دوگانه سازمان برنامه و بودجه کشور در نظام بودجه‌ریزی این شرکت‌ها برمی‌گردد. این سازمان از یک‌سو به‌عنوان عضو مجامع عمومی شرکت‌های دولتی اصلی و مادرتخصصی، مانند سایر اعضای مجمع عمومی موظف به بررسی و اتخاذ تصمیم نسبت به بودجه پیشنهادی این شرکت‌ها است و از سوی دیگر به‌عنوان متولی تنظیم و ارائه لایحه بودجه کل کشور، به صورت جداگانه و مستقل، نسبت به تنظیم سیاست‌های بودجه‌ای در شرکت‌های دولتی و انعکاس آن در قالب بخشنامه بودجه کل کشور مبادرت می‌نماید. رجحان نقش دوم (تنظیم لایحه بودجه کل کشور) به نقش اول (عضو مجمع عمومی) باعث شده سیاست‌های حاکمیتی سازمان ناظر بر تنظیم بودجه کل کشور بر سیاست‌های تصدی‌گرانه آن، ناظر بر بنگاهداری در شرکت‌های دولتی، سایه افکند. این رجحان حاکمیتی باعث کم‌توجهی به تفاوت‌های ماهیتی فعالیت، ساختار، اهداف و برنامه‌های این شرکت‌ها با سایر دستگاه‌های اجرایی شده است. این امر سبب‌ساز حذف مهم‌ترین رکن شرکت یعنی مجامع عمومی و هیأت مدیره شرکت‌های دولتی از مراحل مهم و حساس تنظیم بودجه شده و پاسخگویی مدیران و جایگاه مجامع عمومی را خدشه‌دار می‌سازد. حاصل این فرایند نیز صورتجلسات مجامع بودجه‌ای است که با تأخیر فراوان و پس از تصویب و ابلاغ قوانین بودجه سنواتی، بر اساس ارقام مندرج در پیوست 3 این قوانین تهیه و برای امضای اعضای مجامع عمومی شرکت‌های دولتی ارسال میشود و در نتیجه معمولاً عملکرد این شرکت‌ها انحراف قابل‌توجهی حتی با بودجه اصلاحی مصوب دارد.
خاطرنشان میشود فرایند فوق یک سیکل معیوب نیز ایجاد کرده است که موجب تشدید ناکارایی آن میشود. توضیح اینکه، با دخل و تصرف سازمان برنامه و بودجه در بودجه شرکت‌ها، به نوعی بخشی از مسئولیت‌های هیأت مدیره و مجمع عمومی شرکت به سازمان برنامه و بودجه منتقل شده و این موضوع خود باعث کاهش احساس مسئولیت شرکت در قبال بودجه خواهد شد و در نتیجه، انگیزه تشکیل مجمع عمومی برای تصویب بودجه نیز کاهش خواهد یافت. کاهش احساس مسئولیت موجب کاهش کیفیت و دقت بودجه تنظیمی توسط شرکت شده که همین بودجه کم‌دقت مستلزم اعمال تغییرات و تعدیلات بیشتر از سوی سازمان برنامه و بودجه خواهد بود. با اعمال تغییرات بیشتر توسط سازمان برنامه و بودجه، احساس مسئولیت شرکت کمتر شده و مجدداً دقت بودجه تنظیمی کاهش می‌یابد و در نتیجه، انگیزه تشکیل مجمع عمومی برای تصویب بودجه نیز کاهش بیشتری خواهد یافت و سازمان برنامه و بودجه مجبور به مداخله بیشتر خواهد بود و این دور باطل ادامه خواهد یافت.
کلید اصلاح روند بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی
رضا نوروزیان، معاون مدیرکل دفتر امور شرکت‌های دولتی وزارت امور اقتصادی و دارایی درباره راهکارهای اصلاح روند بودجه‌ریزی شرکت‌های دولتی گفت: برای اصلاح این روند باید فرصت تشکیل جلسات مجامع عمومی تصویب بودجه افزایش پیدا کند که این کار با ابلاغ زودهنگام بخشنامه بودجه شرکت‌های دولتی توسط سازمان برنامه و بودجه میسر خواهد شد.
نوروزیان ادامه داد: همچنین نقش سازمان برنامه و بودجه در فرایند تدوین بودجه شرکت‌های دولتی باید بازنگری شود زیرا جایگاه مطلوب این سازمان در این فرایند، تعیین چهارچوب‌های تنظیم بودجه است و نه جرح و تعدیل ارقام و جزئیات بودجه. در همین راستا و به منظور افزایش نقش مجمع عمومی و ارتقای مسئولیت‌پذیری آن، باید امکان دخل و تصرف سازمان برنامه و بودجه در بودجه مصوب مجمع عمومی شرکت‌ها محدود شود. در واقع این سازمان صرفاً درباره منابعی که از محل بودجه عمومی به شرکت‌های دولتی اختصاص می‌یابد دخالت کند و تصمیم‌گیر نهایی باشد.
معاون مدیرکل دفتر امور شرکت‌های دولتی با تأکید بر اینکه طبیعتاً این موضوع مشروط به این است که شرکت‌ها در چهارچوب بخشنامه بودجه، بودجه خود را تدوین کنند، اظهار داشت: البته سازمان برنامه و بودجه هم مشابه وزارت امور اقتصادی و دارایی عضو مجمع عمومی تمامی شرکت‌های اصلی و مادرتخصصی است و امکان دنبال کردن دغدغه‌های خود در خصوص بودجه این شرکت‌ها در مجمع عمومی را نیز خواهد داشت.
نوروزیان در پایان تأکید کرد: البته شرط اصلی موفقیت این اقدامات، افزایش حساسیت نسبت به یادداشت انطباق بودجه و عملکرد شرکت‌های دولتی است، یعنی این موضوع در پرداخت پاداش سالانه یا حتی تمدید دوره فعالیت مدیران ارشد این شرکت‌ها مؤثر باشد.