نگاهی آسیب شناسانه به نهادهای مشاوره ای دولتی
مشاوره سیاستی برای مقابله با دیوانسالاری
رضا باقری پور
پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف
در گفت‌و‌گوهای مربوط به حوزه سیاست‌پژوهی و مشاوره سیاستی در کشور، آنگاه که این گفت‌و‌گوها متوجه ظرفیت‌های نهادی و کنشگران می‌شود، این اندیشکده‌ها و مراکز دانشگاهی هستند که کانون صحبت قرار می‌گیرند. ما از ظرفیت اندیشکده‌ها می‌پرسیم؛ از اینکه چه کمک‌هایی باید به این زیست بوم کرد و اینکه چه مخاطرات و فرصت‌هایی در آتیه آنها وجود دارد.
جدا از اندیشکده‌ها حتی افراد سیاسی مهم نیز توجه ما را جلب می‌کنند. اینکه دانش، نفوذ و شهرت آنها چه تأثیری بر چرخه سیاستگذاری کشور دارد محل تفکر قرار می‌گیرد.
با اینهمه عجیب است که بزرگترین و مهم‌ترین سهامداران مشاوره سیاستی در کشور کمتر محل توجه و آسیب‌شناسی قرار می‌گیرند.
نهنگ‌های زیست‌بوم مشاوره سیاستی
در بازار ارزهای دیجیتال، اصطلاح «نهنگها» را برای آن دسته از صاحبان کیف های پول به کار می‌برند که ارقام کلان و تعیین کننده‌ای از یک ارز را صاحب هستند. این نهنگها با جثه بزرگ دارایی خود اصلی‌ترین کنشگران از حیث تعیین کنندگی در بازارند.
این تمثیل در اکوسیستم مشاوره سیاستی شاید بر واحد مشاوره سیاستی دولتی منطبق باشد. منظور از واحدهای مشاوره سیاستی دولتی، آن‌دسته از نهادهایی است که ذیل دستگاه‌های تصمیم‌گیرنده ایجاد شده و عملکردی شبیه به آنچه از اندیشکده‌ها می‌شناسیم، دارند.
مراکزی از قبیل مرکز پژوهش‌های مجلس، مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری، مرکز مطالعات سیاسی و بین‌المللی وزارت امور خارجه، پژوهشکده‌های زیرمجموعه وزارتخانه‌ها و... لااقل در ایران، وضعیت و اهمیت این واحدها غیرقابل مقایسه با سایر هم‌خانواده‌های خود از قبیل مشاوران یا دانشگاه‌ها، مراکز وابسته به دانشگاه یا اندیشکده‌هاست.این نهادها در کمترین مزیت خود دسترسی‌های متمایزی دارند. این نهادها عموماً به صورت بلافاصله با شخص یا اشخاص تصمیم‌گیرنده سازمان متبوع خود در ارتباطند. این ارتباط نهادی بوده و تضمین‌های اطمینان بخشی دارد. موهبت «اطمینان و تضمین» فقط مربوط به دسترسی‌ها نیست. آنها از جریان مالی خود نیز مطمئنند. چیزی که برای سایر کنشگران مشاوره سیاستی از قبیل اندیشکده‌ها همیشه یک چالش بوده است. حتی در باب اثرگذاری هم اگرچه نه‌چندان قوی اما ابزارهایی برای اطمینان از اثرگذاری ایده‌ها و نظرات خود دارند.
سفر به درون نهنگها
طی دوسال گذشته، مطالعه نظام مشاوره سیاستی و بخصوص نهادهای مشاوره‌ای دولتی ثمره های قابل توجهی داشته است. یکی از ثمرات این مطالعه توسعه چهارچوبی بود که نهادهای مشاوره‌ای را از حیث اثرگذاری، نهادینگی، ظرفیت سیاستی، ابزارها، محتوا و بی‌طرفی و استقلال مورد ارزیابی قرار می‌داد. گذشته از بینش کلی‌ای که نسبت به نهادهای مشاوره‌ای دولتی وجود داشت مواردی نیز به صورت خاص محل پژوهش و تهیه گزارش قرار گرفت. گزارش‌هایی که بزودی انتشار خواهد یافت.
نهادهای مشاوره‌ای دولتی که محل مطالعه قرار گرفت، هر کدام زمینه و تاریخچه متمایزی داشتند؛ با اینهمه به برخی مؤلفه‌های چهارچوب ارزیابی پاسخ یکسانی می‌دادند. تفسیر اطلاعات جمع‌آوری شده بیانگر مجموع آسیب‌هایی شد که هر نهاد مشاوره سیاستی دولتی را تهدید می‌کند.
یک لقمه برای هاضمه قوی دیوانسالاری
نهادهای مشاوره سیاستی در اثرهمجواری خود با بوروکراسی بسیار مستعد همرنگ شدن با آن هستند. تقریباً فاصله بین یک نهاد مشاوره‌ای نسبتاً موفق از یک نهاد دیگر نسبت روشنی با تلاش آن نهاد برای دوری از ورطه دیوانسالاری دارد.
بوروکراتیک شدن یک نهاد مشاوره سیاستی دولتی در چند مورد قابل توضیح است:
1-بی‌رغبتی نسبت به توسعه ظرفیت‌ها
ظرفیت سیاستی معنای وسیعی دارد. می‌توان آن را به عنوان منابعی که برای اثربخشی لازم داریم تعریف کنیم. در این تعریف مسأله «دسترسی»ها اهمیت بالایی پیدا می‌کند. کار پژوهشی و تولید ایده نهایتاً با شدت و ضعف متناوب صورت می‌پذیرد. لکن این اتصال‌ها، کرسی‌ها، نمایندگی‌ها و دسترسی هاست که امکان اثربخشی یک ایده را ارتقا می‌دهد.
نهادهای مشاوره‌ای دولتی در بدو تأسیس خود یکی از چالش‌های همیشگی اندیشکده‌ها را از سر می‌گذرانند. آنها مطابق با رویه اداری و یا اساسنامه‌ای خود از ابتدا برخوردار از دسترسی‌ها و شرایط مناسبی می‌شوند. این نهادها بواسطه این رفع نیاز اولیه دیگر کمتر احساس به توسعه این مزیت می‌کنند و این گام اول در وادی هاضمه دیوانسالاری است.
2-تمکین به عادت تا خرق عادت
این مورد البته خود شاید نتیجه بوروکراتیک شدن باشد تا عامل آن. این نهادهای مشاوره سیاستی رفته رفته از روحیه دگرگون‌ساز خود فاصله می‌گیرند. میانگین نیازهای سازمان متبوع و سفارش‌دهنده، سقف عملکرد این نهادها را می‌سازد. آنها با سنتی‌ترین روش‌ها پژوهش می‌کنند و البته با سنتی‌ترین روش‌ها نیز خروجی می‌دهند. این روحیه در محتوای پژوهش‌ها نیز بازتاب دارد. توصیه‌ها کمتر افق‌گشایانه است. محتوای مشاوره‌ها دربردارنده توصیه‌های کوتاه مدت و تغییرات کلیشه‌ای است.
3-دروازه‌بانی تنگ‌نظرانه
اما تمام مشکلات فوق بواسطه این مورد یعنی دروازه‌بانی(gate keepering) ضریب می‌گیرد. تصور کنید یک سازمان اساساً سازکاری برای مشاوره سیاستی ایجاد نکرده باشد. این وضعیت اگرچه مطلوب نیست اما لااقل این فرصت را به شما می‌دهد که بخت خود را برای رساندن ایده تان به آن سازمان بیازمایید. اما اگر این سازمان یک سازکار بسته برای مشاوره سیاستی ایجاد کرده باشد، نه آن سازکار در هر زمینه‌ای کفایت خواهد داشت و نه شما چنین فرصتی می‌یابید؛ چرا که موضوع مشاوره سیاستی اکنون متصدی یا به عبارت مصطلح، «صاحب» پیدا کرده است.
نهادهای مشاوره‌ای دولتی پس از استقرار، عملاً بر سر شاهراه تبادل ایده و اطلاعات بین عرصه عمومی و نهاد متبوع خود می‌نشینند. همکاری نهادهای عرصه عمومی با سازمان هدف الزاماً با تأیید آنها و حتی پس از خلع نام و عنوان انجام می‌شود. به عبارتی ظرفیت یک اندیشکده با نام خودش به خدمت گرفته نمی‌شود بلکه ظرفیت اندیشکده تبدیل به ظرفیت نهاد مشاوره‌ای مذکور شده و پس از آن استفاده می‌شود.
4-تعصب نهادی
این مورد البته جدای از مورد قبل نیست. بلکه یک مرحله شدیدتر آن را نشان می‌دهد. این نهادها پس از قرار گرفتن در موضع انحصاری تأمین نیاز سازمان هدف، دچار روحیه مغرورانه‌ای نسبت به سایر اجزای اکوسیستم مشاوره سیاستی می‌شوند.
موقعیت ممتاز و نزدیک به دولت، قدرت نهادی بالا، سطح بالای تحصیلات، سابقه طولانی‌تر و... نگاه پژوهشگران و مدیران این نهادها به نهادهایی مانند اندیشکده‌ها و پژوهشگران حوزه عمومی را تقلیل‌گرایانه می‌کند. نتیجتاً در عین اینکه پژوهشگران بیرونی مشتاق همکاری با این نهادها هستند، آنها تمایلی به همکاری نشان نمی‌دهند.
اینکه شرح فوق، وصف حال همه این نهادها نیست، روشن و بدیهی است. در این یادداشت خطری که نهادهای مطالعه شده در آستانه آن بودند، تصویر شده است. با اینهمه در سپهر سیاست کشور، نهادهای مشاوره‌ای دولتی بیشتر از سایر رقبا و یا در نگاهی بهتر، شرکای خود می‌درخشند. مواظبت از شأنیت مشاوره‌ای و عدم تمایل به دیوانسالاری این درخشش را تضمین می‌کند.
نهادهای مشاوره‌ای دولتی باید تلاش بی‌انتهایی برای گسترش نفوذ خود و قلمروگشایی در اداره عمومی داشته باشند. آنها نباید به کرسی‌ها، دسترسی‌ها و مسیرهایی که در بدو تأسیس به آنها اعطا شده اکتفا کنند. لازمه اثرگذاری بیشتر و حفظ روحیه مشاوره‌ای آن است که پیوسته نقاط اصابت توصیه‌های خود را متکثر سازند. این هم از شبکه سازی‌های غیررسمی و تعاملی و هم از مسیر حقوقی و رسمی قابل تحقق است.
این نهادها باید مسیرهایی برای بهره‌مندی از توانمندی واحدهای بیرونی دست‌وپا کنند. برای پاسخ به نیازهای جدید سازمان بالادستی خود کمتر به فربه کردن نیروی انسانی و منابع فیزیکی خود بیندیشند و با تخصیص بخشی از این جریان مالی، توانمندی‌های بیرونی را به خدمت بگیرند. آنها می‌توانند کماکان بر دروازه‌ها و ورودی‌های سازمان شان نگهبانی دهند اما نه خیلی تنگ نظرانه. این وظیفه این نهادهای مشاوره‌ای است که رویه‌هایی برای ورود ایده‌ها از بیرون ایجاد کنند. این نهادها باید بخشی از ظرفیت خود را به صورت بستر یا پلتفرم طراحی کنند و دائماً درصدد عاملیت نباشند؛ این نهادها می‌توانند زمینه‌ای برای حضور همه باشند.
آنها باید مسأله ارتباط با رسانه و عرصه عمومی را جدی بگیرند. سازکار درونی خود را معرفی کنند وشفاف‌تر شوند. کارمندها در پارتیشن‌بندی‌های شیشه‌ای نمی‌توانند چرت بزنند! گذشته از این، همراهی رسانه و عرصه عمومی زمینه‌ذهنی مدیران برای پذیرش توصیه‌ها را آماده‌تر می‌کند. تبدیل شدن به بخشی از دیوانسالاری حجیم و ناکارآمد، آهسته آهسته رخ می‌دهد؛ مانند پختن قورباغه؛ که از آب سرد شروع می‌شود و با گرم شدن تدریجی، بدون اینکه قورباغه بفهمد، به جوش می‌رسد و می‌پزد! باید نسبت به آن هوشیار بود.