نگاهی به اهمیت نقش مشاوره های سیاستی در دولت سیزدهم
گارد سیاستی آقای رئیس‌جمهور
رضا باقری‌پور
پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف
رئیس‌جمهور مهم است! این موضوع مهم، شده مانند اشیا و پدیده‌هایی که چون بسیار پیش چشم است، کمتر به آن و ظرافت‌ها و پیچیدگی‌هایش توجه می‌شود. توجهات ما به موضوع ریاست‌جمهوری عمدتاً از جنس موضوعی یا وزارتخانه‌ای است؛ اینکه به معنای خالص کلمه، رئیس‌جمهوری، لوازم و ضروریات آن محل دقت واقع شود، کمتر رخ می‌دهد. دقیقاً مثل همین که کمتر کسی متوجه شده که در نظام اداره ما، رئیس‌جمهوری خیلی بی‌دفاع‌تر از چیزی است که به نظر می‌رسد!
مطالعات نظام مشاوره سیاستی، منابع متعددی برای تهیه و تولید توصیه‌ها و پیشنهادهای سیاستی شناسایی می‌کند. سازمان‌ها، گروه‌های ذینفع، نهادهای عرصه عمومی و دانشگاهی و... همه در حال ایجاد توصیه‌هایی برای نظام تصمیم‌گیری هستند. این واحدهای ریز و درشت که از فرد گرفته تا نهادهای کلان را شامل می‌شود، فضای تصمیم‌گیری را مانند هوا دربرگرفته است. احزاب، اندیشکده‌های حزبی دارند، اتاق‌های بازرگانی پژوهشکده‌های سیاستی ایجاد کرده‌اند، وزیران توسط پژوهشگاه‌های تابعه وزارتخانه خود تغذیه سیاستی شده و گروه‌های مختلف اجتماعی توسط اندیشکده‌های دانشگاهی صاحب پیشنهاد می‌شوند. این فضا به واسطه همین موجودیت‌های کنشگر ریز و درشت و به خاطر تمام پیچیدگی‌هایی که درون خود دارد، به خوبی واجد عنوان «نظام» یا همان سیستم است. با این حال حتی با احتساب چند نفر دیوانسالار یا سیاستمدار برجسته پیرامون رئیس‌جمهوری به منظور پشتیبانی سیاستی و ارائه مشاوره، آیا در مقیاس ریاست‌جمهوری نمی‌توان این سازوبرگ را نحیف ارزیابی کرد؟
یک قوه، با مشاوره سیاستی قوه می‌شود!
مشاوره سیاستی، جزئی دیرینه از نظامات سیاسی است. هر پادشاهی مشاورانی هم داشت. تاریخ آکادمیک این مفهوم به 1995 برمی‌گردد که جی هالیگان با عنوان policy advisory system مبدع آن بود. از همان روز تا الان، نکته مهمی پیرامون اهمیت سازکار مشاوره سیاستی خوب می‌توان اظهار داشت که نگارنده تاکنون در ادبیات علمی این موضوع به آن برخورد نکرده است و آن اینکه استقلال و تفکیک قوا یا قدرت فنی یک قوه، ضرورتاً از مسیر تعبیه مشاوره سیاستی خوب می‌گذرد.
این نکته در قامت قوه مقننه به نیکی نمایان شده است. در جمع‌بندی این مسأله که نهایتاً وجود مرکز پژوهش‌ها در قوه مقننه چه تأثیری بر برآیند این قوه داشته است، به این نتیجه می‌رسیم که این قوه بدون مرکز پژوهش‌ها خیلی کمتر از چیزی خواهد بود که اکنون هست. این ظرفیت‌سازی نهادی در حوزه مشاوره سیاستی اساساً قوه مقننه را به لحاظ کیفی ارتقا داده است. بدون مرکز پژوهش‌ها، مجلس شورای اسلامی یقیناً از حیث تخصصی موقعیت مادونی نسبت به سایر قوا داشت.
این نتیجه‌گیری در بخش تقنین و نظارت، خیلی سریع ما را متوجه بخشی مهم‌تر یعنی اجرا و فرمانده دستگاه‌های اجرایی کشور یعنی رئیس‌جمهوری می‌کند. مرکز پژوهش‌های رئیس‌جمهوری کجا است؟
روشن است که با این پرسش، الگو‌گیری نعل به نعل از تجربه مرکز پژوهش‌های مجلس را برای ریاست‌جمهوری توصیه نمی‌کنیم. صورت مبسوط پرسش این است که کدام فرایند از رئیس‌جمهوری در ابعاد سیاستی حفاظت و از حیث فنی و دانشی اصطلاحاً دست او را پر می‌کند؟ «گارد سیاستی رئیس‌جمهوری» کجا است؟
چیستی و چرایی گارد سیاستی
شاید آخرین تلاش ویژه برای دست‌وپا کردن بدنه‌ای برای پشتیبانی و مشاوره رئیس‌جمهوری به ایده مشاوران جوان ریاست‌جمهوری بازگردد. بنا به سابقه، کارکرد انتظاری از مشاوران جوان برخلاف چیزی که در ابتدا به ذهن می‌رسد، نوعی شبکه‌سازی و با هدف بسیج‌گرایی بود. این شاید یکی از کارکردهای مورد انتظار از مشاور باشد، اما این گروه برای رئیس‌جمهوری ایده‌های اجرایی تهیه نمی‌کرد، عملکرد وزارتخانه‌ها و دستگاه‌ها را بررسی نمی‌کرد و فیلتر راستی‌آزمایی عملکرد مدیران نمی‌شد، مسئولیت‌های ویژه از طرف رئیس‌جمهوری دریافت نمی‌کرد یا وظیفه‌ای برای پربار کردن مواجهه رئیس‌جمهوری با مدیران خود نداشت. به یک عبارت یعنی تمام فعالیت‌هایی که باید از مشاور انتظار داشته باشیم.
مرکز بررسی‌های استراتژیک نیز در چهارچوب نهاد ریاست‌جمهوری اولین موقعیتی است که احتمال کارکرد مشاوره‌ای از آن می‌رود، اما بنا به دلایل مختلف تاکنون کمتر این مرکز از این زاویه دیده شده است. مرکز بررسی‌ها هنوز این هویت را تصاحب نکرده است و از این رو تجهیزات آن را هم در اختیار ندارد. این مرکز سیالیت بالایی دارد و نقش ثابتی به خود نمی‌گیرد. در بدو تأسیس، محلی بود برای کانالیزه کردن مخالفان سیاسی و گزینه‌های بدیل ریاست‌جمهوری؛ در دوره دولت قبل، تحت سلطه نام مدیر آن بیشتر به عنوان کانون کارزار رسانه‌ای و تبلیغاتی شناخته می‌شد و در دوره جدید هنوز برای ارزیابی نقش و عملکرد این نهاد، فرصت لازم است اما یقیناً شبیه ادوار قبل از خود نیست. این مرکز دسترسی‌های سیاستی قدرتمندی ندارد و دامنه مسیرهای کسب اطلاعات یا اثرگذاری آن محدود است. سطح تجهیز مرکز بررسی‌ها به منابع لازم و همچنین نیروی انسانی با ثبات، تناسبی با لوازم ضروری برای ایفای نقش مشاوره‌ای در مقیاس ریاست‌جمهوری ندارد.
گذشته از این، نقش این مرکز به واسطه شکل‌گیری ستاد تحول دولت، تاحدی در معرض تداخل و ابهام قرار گرفته است. ستاد تحول، حرکت اختصاصی دولت سیزدهم برای شکل‌دهی به چیزی شبیه به مشاوره سیاستی است. نورَستگی این نهاد، ارزیابی کارکردی آن را دشوار می‌سازد اما در یک سنجش مقدماتی می‌توان موانع و مشکلاتی از قبیل تداخل شأنیت با برخی سازمان‌ها از قبیل سازمان برنامه و بودجه برای آن متصور شد. نسبت این سازمان و متن زیربنایی آن یعنی سند تحول دولت مردمی، با اسناد توسعه، وزرا و سازمان‌های کلان و مؤثر در امر اجرا در معرض فلسفه‌پردازی عمومی قرار نگرفته است. تحت این شرایط، جانمایی این ستاد، هم در فاهمه مدیریت کشور و هم در روال اداری، کمی سیال است. البته این همزمان یک شانس برای ستاد تحول نیز هست که عطف به مرزهای مبهم خود، در پهنه اداری و مدیریتی کشور قلمرو‌گشایی کند و نفوذ خود را مرتب ارتقا بخشد. با این همه منظور از مشاوره سیاستی در این یادداشت، بیشتر بدنه و سازکاری است که حول رئیس‌جمهوری و پشت‌سر آن حرکت می‌کند و به ظرفیت تحلیلی شخص رئیس‌جمهوری مدد می‌رساند. ستاد تحول اما خیلی به مرز اجرائیات اداری و جزئیات بوروکراتیک نزدیک است. ستاد در شرف وارد شدن به وادی بوروکراسی است. کافی است پای این سازمان کمی بلغزد تا در سیاهچاله روزمرگی غلتیده و دید کلان‌نگر و ذهن ایده‌پرداز (که داشته اصلی یک مشاور است) خود را از دست بدهد.
ریاست قوه مجریه در ادوار مختلف، در مقابل مدیران خود بی‌دفاع است و این اصلی‌ترین دلیل بر ضرورت تجهیز او به هیأتی سازمان مند از مشاوران توانمند و متعهد است. وزیران و مدیران دستگاه‌ها ضرورتاً در پرداخت هزینه‌های بدقولی‌ها، شکست‌ها و کمبودها با رئیس‌جمهوری یکسان نیستند. آنها می‌توانند در دوره های مختلف برای رئیس‌جمهوری شرایط ناگوار را مساعد و روبه جلو جلوه دهند یا صحبتی را پیش نکشند که بار زحماتشان را بیشتر کند. آنها می‌توانند جریان تصمیم‌گیری‌های رئیس‌جمهوری را با حذف یکسری گزینه‌ها یا اولویت‌بندی نادرست، تغییر دهند. برای یک مدیر که احتمالاً به حوزه مدیریتی خود آشنا‌تر از رئیس‌جمهوری است، این موارد دشواری زیادی ندارد. درست در همین‌جا باید هم‌عرض با دستگاه مسئول، سازکاری وجود داشته باشد که آژیر هشدار و چراغ‌های راهنما را برای رئیس‌جمهوری روشن کند.
اختیار تعیین اولویت‌ها و سیاستگذاری‌ها به دستگاه‌های اجرایی و وزارتخانه‌ها، در لوای این پیش‌فرض ساده‌انگارانه صورت می‌گیرد که این دستگاه‌ها و مدیرانشان جزو ذینفعان به شمار نمی‌آیند. آنها به نحو خالص به مصلحت عمومی می‌اندیشند و متغیر‌های دیگر را در تصمیم‌گیری‌ها و گزارش های خود به رئیس‌جمهوری لحاظ نکرده‌اند. جریان سیاستگذاری باید از سمت رئیس‌جمهوری به وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مربوطه حرکت کند، نه اینکه دستگاه‌ها شخصاً به برنامه‌ریزی برای خود اقدام کنند. وزیران باید از سمت رئیس‌جمهوری مکلف به تأمین حد مشخصی از خروجی شوند و بر این تکلیف، پیوسته باید ارزیابی و نظارت صورت پذیرد.
این صورت فوق، لاجرم سازوبرگی تخصصی و متعهد به رئیس‌جمهوری را می‌طلبد که می‌توان آن را به هر اسم و عنوانی صدا زد اما در حقیقت همان مشاوره سیاستی است.