محمود سحابی
کارشناس اقتصادی

هر سال که به زمان بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی می‌رسیم، «شرکت‌های دولتی» به یکی از واژه‌های پرتکرار در فضای رسانه‌ای کشور تبدیل می‌شود، شرکت‌هایی که مطابق لایحه بودجه 1402 حدود 60 درصد (معادل 3097 هزار میلیارد تومان) از بودجه کل کشور در سال آینده را تشکیل می‌دهند. با وجود این، سؤالات و ابهامات زیادی درباره این شرکت‌ها و نحوه فعالیت آنها وجود دارد که تاکنون بی‌پاسخ مانده است.
در پرونده «شرکت‌های دولتی» قصد داریم به برخی از این سؤالات پاسخ دهیم:
در سال‌های اخیر و متناسب با تحولات سیاسی و اقتصادی کشور، این سؤال در جامعه درباره خیلی از شرکت‌های بزرگ مانند شرکت‌های ایران خودرو، شستا و فولاد مبارکه به‌وجود آمده است که این شرکت‌ها دولتی هستند یا نه؟ اگر دولتی هستند، چرا دولت مسئولیت اقدامات آنها را نمی‌پذیرد و اگر دولتی نیستند، چرا دولت در انتصاب مدیران یا سیاستگذاری این شرکت‌ها، نقش مؤثری ایفا می‌کند؟
کدام شرکت‌ها در ایران و جهان «دولتی» هستند؟
برای پاسخ دادن به این سؤالات، باید به سراغ قانون برویم. براساس ماده 4 قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب سال 86) و ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب سال 66) اصلی‌ترین شرط تلقی یک شرکت به عنوان شرکت دولتی، مالکیت بیش از 50 درصد سهام آن توسط دولت شامل وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی  یا شرکت‌های دولتی به صورت انفرادی یا مشترک است. بنابراین هر نوع وابستگی یک شرکت به دولت یا حاکمیت یا نهاد دولتی/حاکمیتی، بدون محقق شدن این شرط، به منزله دولتی بودن آن شرکت نیست.
تعریف شرکت‌های دولتی در جهان تا حدودی با ایران متفاوت است. به عنوان مثال، بانک جهانی، «بنگاه‌های دولتی» را به عنوان «بنگاه‌های متعلق به دولت یا تحت کنترل دولت» تعریف کرده است.
سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) هم عنوان «بنگاه‌های دولتی» را به بنگاه‌هایی اطلاق کرده است که «دولت به وسیله مالکیت کامل، عمده یا جزئی (اقلیت مهم) خود، کنترل قابل توجهی بر آنها دارد».
اتحادیه اروپا هم «هر بنگاهی را که مقامات عمومی به واسطه مالکیت، مشارکت مالی یا قوانین حاکم بر آن، به صورت مستقیم یا غیرمستقیم، تأثیر غالبی در آنها دارند» را «بنگاه دولتی» تلقی می‌کند. در اغلب تعاریف جهانی شرکت‌های دولتی که به برخی از آنها اشاره شد، مفهوم «کنترل» در کنار مالکیت قرار دارد یعنی علاوه بر مالکیت، کنترل غالب دولت بر یک شرکت نیز می‌تواند دلیلی بر «دولتی» خواندن آن شرکت محسوب شود. البته در اختیار داشتن سهام قطعاً یکی از عوامل مهم کنترل است ولی کنترل صرفاً از این طریق موضوعیت پیدا نمی‌کند. اما مفهوم کنترل چیست و چگونه قابل تشخیص است؟
کنترل به معنای تعیین خط مشی کلی بنگاه یعنی تعیین سیاست‌های کلیدی مالی و اجرایی است که از روی نشانه‌های مختلفی قابل شناسایی و ردیابی است. تجمیع تعدادی از این نشانه‌ها برای یک شرکت می‌تواند دال بر کنترل دولت بر یک شرکت باشد.
این نشانه‌ها عبارتند از: دارا بودن اکثریت قدرت رأی‌دهی، کنترل هیأت مدیره یا مدیران (مثلاً برخورداری از قدرت عزل و نصب آنها بر مبنای قانون و مقررات)، کنترل کارکنان کلیدی (مثلا برخورداری از قدرت عزل و نصب مدیر مالی)، کنترل کمیته‌های کلیدی (مثلاً زیرکمیته‌های هیأت مدیره)، برخورداری از سهام دارای حقوق خاص (سهام ممتاز)، اختیار نظارت، به ترتیبی که بر استقلال شرکت مؤثر باشد، غالب بودن تقاضای دولت از شرکت به نسبت دیگر مشتریان و همچنین استقراض معنادار شرکت از دولت.
با توجه به تعریف شرکت‌های دولتی در ایران، به سراغ شرکت ایران‌خودرو می‌رویم. این شرکت در زیرمجموعه دولت (وزارت صنعت، معدن و تجارت) فعالیت می‌کند و بخشی از سهام آن متعلق به دولت (شرکت دولتی سازمان گسترش و نوسازی صنایع (ایدرو)) است، ولی شرکت دولتی محسوب نمی‌شود زیرا کمتر از 50 درصد سهام آن متعلق به ایدرو است. درباره شرکت فولاد مبارکه هم شرایط مشابهی حاکم است.
بخشی از سهام این شرکت متعلق به دولت (شرکت دولتی سازمان توسعه و نوسازی معادن وصنایع معدنی ایران (ایمیدرو)) است، ولی شرکت دولتی محسوب نمی‌شود زیرا کمتر از 50 درصد سهام آن متعلق به‌ایمیدرو است. شرکت شستا (شرکت سرمایه‌گذاری تأمین اجتماعی) هم زیرمجموعه سازمان تأمین اجتماعی است؛ سازمانی که یک نهاد عمومی غیردولتی محسوب می‌شود و در نتیجه، شستا هم شرکت دولتی نیست.
شرکت‌های تحت کنترل دولت چیست؟
برای فهم بهتر مدل ارتباط برخی از این شرکت‌ها با دولت در ایران باید با مفهوم کنترل و شرکت‌های تحت کنترل دولت طبق قوانین و مقررات کشورمان آشنا شویم.مفهوم «کنترل» برگرفته از استاندارد حسابداری شماره 39 (صورت‌های مالی تلفیقی) بدین گونه بیان می‌شود: «سرمایه‌گذار زمانی بر سرمایه‌پذیر کنترل دارد که در معرض بازده متغیر ناشی از ارتباط با سرمایه‌پذیر قرار گرفته باشد یا نسبت به آن بازده از حق برخوردار باشد و از طریق تسلط بر سرمایه‌پذیر، توانایی اثرگذاری بر آن بازده را داشته باشد».
این تعریف بیشتر به نقش حاکمیتی و نظارتی دولت اشاره دارد و صرفاً برای کنترل بازار و انحصار و فسادهای ناشی از آن بر می‌گردد که در چهارچوب ابزارهای قانونی قرار می‌گیرد. به طور مثال در شرکت ایران خودرو که شرکت دولتی نیست ولی تحت کنترل دولت قرار دارد زیرا 4 کرسی از 5 کرسی هیأت مدیره شرکت در اختیار دولت است، این کنترل جریان دارد اما شرکت در بیشتر موارد با جهت‌گیری ایجاد سود و درآمد، عملیات شرکت‌داری مورد نظرش را انجام می‌دهد. شرکت فولاد مبارکه هم وضعیت مشابهی دارد یعنی شرکت دولتی نیست ولی تحت کنترل دولت قرار دارد.
به صورت خلاصه، شرکت‌های تحت کنترل دولت در ایران، شرکت دولتی نیستند و در نتیجه، از شمول قوانین و مقررات ناظر بر این شرکت‌ها خارج بوده و براساس قانون تجارت اداره می‌گردند؛ لیکن دولت یا شرکت‌های دولتی در سیاست‌گذاری و اداره آنها نقش مؤثری دارند.
پیچیدگی تعیین ماهیت حقوقی شرکت‌های زیرمجموعه بانک‌های دولتی
دولتی بودن یا نبودن برخی شرکت‌ها از جمله شرکت‌هایی که بیش از 50 درصد سهام آنها در اختیار بانک‌های دولتی است، پیچیدگی‌هایی دارد. در تبصره ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور آمده است: «شرکت‌هایی که از طریق مضاربه و مزارعه و امثال اینها به منظور به کارانداختن سپرده‌های اشخاص نزد بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و شرکت‌های بیمه ایجاد شده یا می‌شوند، از نظر این قانون شرکت دولتی شناخته نمی‌شوند». با توجه به همین قانون، شرکت‌های زیرمجموعه بانک‌های دولتی حتی شرکت‌هایی که بیش از 50 درصد سهام آنها در اختیار این بانک‌هاست، شرکت دولتی تلقی نمی‌شوند.