رویکرد دولت سیزدهم در انتشار اوراق مالی اسلامی در لایحه بودجه 1402
تأمین مالی غیرتورمی در بودجه
مژگان خانلو
سخنگوی بودجه 1402
در شرایطی که درآمدهای عمومی به هر دلیل تکافوی تأمین هزینه‌های عمومی دولت را ننماید و به اصطلاح کسری تراز عملیاتی وجود داشته باشد، دولت مجبور به استفاده از سایر دارایی‌های خود اعم از دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی است. با عنایت به اینکه در صورت واگذاری هر نوع از دارایی سرمایه‌ای (عمدتاً نفت و گاز و بعضاً سایر دارایی‌ها) ضرورت دارد، دارایی سرمایه‌ای دیگری توسط دولت تملک شود، یا به‌عبارت دیگر عواید حاصل از فروش نفت با اولویت صرف تکمیل طرح‌های عمومی شود، لذا بخشی از کسری تراز عملیاتی از محل واگذاری دارایی‌های مالی تأمین می‌شود که عمدتاً شامل انتشار انواع اوراق مالی یا واگذاری سهام و سهم‌الشرکه متعلق به دولت در شرکت‌ها و بنگاه‌هاست. عملکرد انتشار انواع اوراق مالی اسلامی توسط دولت بابت تأمین اعتبار بخشی از هزینه‌های خود طی سنوات اخیر، از نظر حجم، تنوع و استفاده از ابزارهای مختلف و از لحاظ اثرگذاری بر بازار بدهی در سال‌های اخیر دستخوش تحولات قابل توجهی شده است. میزان انتشار انواع اوراق مالی اسلامی از 10.5 هزار میلیارد تومان در سال 1394 (که فقط منحصر به اوراق مشارکت بود) به 182.5 هزار میلیارد تومان در سال 1400 و تا پایان دی‌ماه 1401 بالغ بر 109.5 هزار میلیارد تومان شده است.
بنابراین طی سنوات گذشته بتدریج با تعمیق بازار بدهی و راه‌اندازی عملیات بازار باز از سال 1399، تأمین مالی دولت از طریق انتشار اوراق مالی اسلامی وارد شیوه جدیدی شد. عملیات بازار باز (OMO) به‌طور خلاصه عبارت از خرید و فروش اوراق بهادار دولتی توسط بانکهای مرکزی در جهت کنترل نقدینگی، نرخ بهره و نهایتاً کنترل تورم است. به‌عبارت دیگر هدف اصلی این عملیات، مدیریت نرخ‌های بهره کوتاه‌مدت در بازار بین‌بانکی برای تحقق هدف اصلی کنترل تورم است. البته به‌منظور اجتناب از استقراض دولت از بانک مرکزی خرید اوراق دولت توسط بانک مرکزی در بازار اولیه ممنوع است.
از آنجا که نرخ بهره اصلی‌ترین ابزار عملیات بازار باز است، تعیین کریدور نرخ بهره بسیار مهم است. در ادبیات اقتصادی، کریدور بازه بین کمترین و بیشترین نرخ بهره هدف بانک مرکزی است. بانکهای مرکزی معمولاً کمترین نرخ بهره کریدور را معادل نرخ بهره سپرده قانونی بانک‌ها نزد بانک مرکزی قرار می‌دهند و سقف نرخ کریدور را نرخ تنزیل یا نرخ بهره تسهیلاتی که بانک‌ها از بانک مرکزی طلب می‌کنند، قرار می‌دهد. نرخ بهره هدف بین این بازه قرار دارد و فاصله نرخ هدف از سقف و کف به موقعیت اقتصادی در کشور بستگی دارد. نمودار زیر روند تغییرات نرخ بین بانکی، نرخ سود سقف و کف کریدور و نرخ سود نهایی اوراق دولت را از ابتدای راه‌اندازی عملیات بازار باز نشان می‌دهد:
شایان ذکر است در ادبیات اقتصادی در صورتی که بانک مرکزی هدف افزایش حجم پول را داشته باشد، به قصد خرید اوراق در قالب عملیات ریپو وارد می‌شود و این عملیات منجر به افزایش ذخایر بانک‌ها شده و به دلیل افزایش عرضه پول، نرخ بهره کاهش یافته و متعاقباً با کاهش نرخ بهره، مردم ترجیح می‌دهند درآمد خود را به جای سپرده‌گذاری در بانک‌ها برای خرید کالاها و خدمات و سایر سرمایه‌گذاری‌ها اختصاص دهند و این امر منجر به رونق کسب‌وکارها و رشد اقتصادی خواهد شد.
در مقابل، در شرایطی که هدف بانک مرکزی کاهش حجم پول و کنترل تورم باشد، اقدام به فروش اوراق دولتی خریداری‌شده از بانک‌ها می‌کند و با فروش اوراق، ذخایر بانک‌ها کاهش یافته و نرخ بهره افزایش یافته و مردم بیشتر به سپرده‌گذاری در بانک‌ها ترغیب می‌شوند تا متعاقب آن، با کاهش تقاضا، تورم کنترل شود. لذا اجرای صحیح عملیات بازار باز به‌عنوان مهم‌ترین ارکان سیاست پولی بانک مرکزی، کمک شایانی به بهبود شرایط اقتصادی و کنترل نرخ‌های بهره، تورم و نقدینگی خواهد کرد؛ ضمن اینکه رابطه مالی بانک‌ها با بانک مرکزی را نیز قاعده‌مند خواهد کرد.
شایان توجه است که مطابق مفاد سند تحول دولت مردمی، بر قاعده‌مند کردن تأمین مالی بخش عمومی از شبکه بانکی و ممنوعیت تأمین مالی دولت از بانک‌ها به‌جز در قالب اوراق بازارپذیر تأکید شده که در تنظیم احکام بودجه این بخش مورد توجه قرار گرفته است.
در ادامه تصویر انتشار اوراق مالی اسلامی در لایحه بودجه سال 1402 بررسی می‌شود:
در لایحه بودجه سال 1402، جمع منابع بودجه عمومی کشور رقمی بالغ بر 1984 هزار میلیارد تومان است که 294 هزار میلیارد تومان از بودجه عمومی کشور را واگذاری دارایی‌های مالی تشکیل می‌دهد. از این مقدار، سهم منابع حاصل از فروش و واگذاری اوراق مالی اسلامی در منابع بودجه عمومی 185 هزار میلیارد تومان است. در تبصره (5) لایحه بودجه سال 1402، ارقام مربوط به میزان و موضوع انتشار اوراق مالی به تفکیک درج شده است:
1 -در بند (الف) تبصره (5)، انتشار 10 هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی توسط شرکت‌های دولتی برای اجرا و تأمین مالی طرح‌هایی که به تصویب شورای اقتصاد می‌رسد، پیش‌بینی شده است. انتشار این اوراق با تضمین و تعهد خود شرکت انجام می‌گیرد.
2- در بند (ب) تبصره (5)، انتشار 185 هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی اعم از اوراق مالی نقدی و اسناد خزانه اسلامی جهت تأمین مالی دولت برای مصارفی که در لایحه بودجه سال‌جاری درج شده، پیش‌بینی شده است. منابع واریزی از این محل با رعایت ماده (٣٠) قانون برنامه و بودجه مصوب سال ١٣٥١ برای تخصیص اعتبارات توسط سازمان برنامه و بودجه کشور هزینه شود.
3 - طبق روال و سنت گذشته دولت در بازپرداخت تعهدات به‌موقع اصل و سود اوراق در مواعد مقرر اعتبار لازم در جداول شماره (٨) و (٩) این لایحه پیش‌بینی شده است. شایان ذکر است که اوراق منتشره دولت با کمترین یا به عبارت دقیق‌تر بدون هرگونه ریسک در بازپرداخت تعهدات خود است. برای بازپرداخت اصل و سود اوراق منتشر شده گذشته، در سال 1402 به ترتیب 167 هزار میلیارد تومان بابت اصل و 52 هزار میلیارد تومان بابت سود پیش‌بینی شده که در مجموع بالغ بر 220 هزار میلیارد تومان است که این مبلغ به بازار مالی و پولی تزریق می‌شود و این در حالی است که حداکثر اجازه انتشار اوراق مالی توسط دولت در لایحه بودجه به میزان 185 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است که به این ترتیب خالص استفاده دولت از بازارهای مالی و پولی در سال آینده منفی خواهد بود.
4 -توجه به بهبود رفاه شهروندان و توسعه و گسترش حمل و نقل عمومی در شهرها همواره از دغدغه‌های جدی دولت بوده است؛ در همین راستا تأمین مالی 10 هزار میلیارد تومان از طریق انتشار اوراق مالی اسلامی در بند (د) تبصره برای شهرداری‌های کشور پیش‌بینی شده است. تضمین بازپرداخت 50 درصد از اصل و سود این اوراق را دولت تقبل کرده است. علاوه بر مبلغ فوق، تأمین مالی 12 هزار میلیارد تومان دیگر نیز برای توسعه حمل و نقل شهری، مدیریت پسماندها، تجهیز شهرها به نیروگاه‌های زباله‌سوز، ساماندهی بافت‌های فرسوده شهری و بهبود و ساماندهی حاشیه‌نشینی و سکونتگاه‌های غیررسمی برای مدیریت شهری در نظر گرفته شده است.
5 -به‌منظور تشویق دستگاه‌های اجرایی به فروش اموال غیرمنقول خود، 10 هزار میلیارد تومان اعتبار برای تسویه و تهاتر بدهی دستگاه‌های اجرایی در قبال فروش اموال، در بند (ط) پیش‌بینی شده است.
6 -با توجه به اهمیت تأمین پایدار منابع آب کشور، 30 هزار میلیارد تومان از محل انتشار اوراق مالی اسلامی در تبصره (5) برای احداث و تکمیل طرح‌های ناتمام گذشته و تأمین آب کشور لحاظ شده است. در تأمین اعتبارات مزبور، طرح‌های مرزی گرمسیری و طرح‌های برقابی در اولویت است.
7 -از نکات قابل توجه لایحه سال آتی که در راستای کنترل تورم و مدیریت نقدینگی و عدم استقراض از بانک مرکزی پیش‌بینی شده، استفاده از ابزارهای مالی نظیر انتشار اوراق درون‌سالی است و خزانه‌داری کل کشور با استفاده از ابزار مذکور به تأمین نقدینگی و توافق بازخرید اوراق اقدام می‌کند. ضمناً بانک‌ها و مؤسسات اعتباری مجاز به مشارکت در مدیریت نقدینگی دولت نیستند.
8 -برای تسریع در تکمیل طرح‌های عمرانی بویژه در مناطق سردسیر که معمولاً فعالیت‌های عمرانی در نیمه دوم سال با محدودیت‌هایی همراه است، دولت مجاز است از طریق اسناد اعتباری و اوراق مالی اسلامی نسبت به تأمین منابع لازم تا نیمی از منابع اعتباری طرح‌های عمرانی اقدام کند. این اسناد برای تسویه مطالبات مالیاتی دولت از اشخاص حقیقی و حقوقی قابل استفاده است.