پاسخ یک ادعا: آیا ارز پتروشیمیها به بازار رسمی بازنمیگردد؟
پیمانسپاری، رانت ارزی و ناکارایی بازار آنچه واقعاً رخ داده است
در شرایطی که برخی رسانهها ادعا میکنند پتروشیمیها بخش قابل توجهی از ارز صادراتی خود را بازنگرداندهاند، یک کارشناس اقتصادی تأکید میکند که صادرکنندگان بزرگ و ریشهدار کشور، از جمله پتروشیمیها و صنایع فلزات، نرخ بازگشت ارز بسیار بالایی دارند و تخلفات عمده بسیار محدود است. او توضیح میدهد که مشکلات بازار ارز نه ناشی از عدم بازگشت ارز توسط بنگاهها، بلکه به دلیل اعمال همزمان کنترلهای مقداری و قیمتی، محدودیتهای بازار رسمی، پیچیدگی پیمانسپاری و انتقال معاملات به بازار غیررسمی است. این کارشناس میگوید، آزادسازی نسبی مسیرهای بازگشت ارز، تنوع روشهای معامله برای صادرکنندگان و تسهیل فرآیندها میتواند هم جذابیت بازار رسمی را افزایش دهد و هم سرمایهگذاری در صادرات را تقویت کرده و ثبات پایدارتر نرخ ارز را فراهم کند. گفتوگوی «ایران» با دکتر مهدی دارابی - پژوهشگر اقتصادی - نشان از آن دارد که برخلاف برخی ادعاها، صادرکنندگان بزرگ نرخ بازگشت ارز بالایی دارند و مشکلات بازار ناشی از ترکیب پیمانسپاری، کنترل قیمتی و مسیرهای غیررسمی است، نه تخلف عمدی بنگاهها.
گفته میشود صنعت پتروشیمی پس از سال ۹۷ و بازگشت تحریمها، بخش مهمی از درآمدهای صادرات نفت را جبران کرده است. چه سهمی از این درآمد صادراتی متعلق به پتروشیمیها یا صنایع نزدیک مثل لاستیک و پلاستیک است؟
بعد از سال ۹۷، بهطور مشخص صادرات نفت ما کاهش شدیدی را تجربه کرد. بهطور متوسط، در این سالها تقریباً ۶۰ میلیارد دلار سالانه از محل صادرات کالاهای مختلف، ارز تأمین شده است. از این میزان، صنایع پتروشیمی و پلاستیک سهمی بین ۱۰ تا ۱۵ میلیارد دلار داشتهاند که بسته به نوسانات قیمتهای جهانی متغیر بوده است. این مقدار تقریباً معادل یک ششم از ارز مورد نیاز برای واردات رسمی کالاهای اساسی کشور است. البته لازم به ذکر است که این رقم یک برآورد تقریبی است، اما تاحدی نشاندهنده سهم واقعی پتروشیمی و صنایع مرتبط در تأمین ارز کشور است.
بانک مرکزی با عناوینی مثل زیر کلید بردن یا ایده پیمانسپاری تلاش میکند ارز صادراتیها ارزان و سریع برگردد تا قیمت در بازار ارز زیاد نشود. بانک مرکزی تا چه حد در این روش کنترل بازار موفق بوده است؟
پیمانسپاری در واقع یک ابزار نامتعارف و موقت است که برای مدیریت نوسانات کوتاهمدت نرخ ارز به کار گرفته میشود و هدف آن توقف روند رشد نرخ ارز نیست، بلکه کاهش نوسانات حول روند کلی است. روند رشد نرخ ارز عوامل بنیادین اقتصادی دارد، از جمله ناترازیهای بودجه، انرژی، بانکها و صندوقهای بازنشستگی، همچنین انتظارات تورمی ناشی از چشمانداز اقتصادی و شوکهای سیاسی. بنابراین مادامی که این عوامل فعال باشند، رشد نرخ ارز ادامه خواهد داشت و تلاش برای تثبیت نرخ ارز بهطور کامل نتیجهبخش نخواهد بود.
پیمانسپاری میتواند تا حدی نوسانات موقت را کاهش دهد، اما دو اصل برای موفقیت آن ضروری است: اول عدم همزمانی کنترل مقداری و کنترل قیمت به این معنا که پیمانسپاری در واقع یک کنترل مقداری است و وقتی همزمان کنترل قیمتی نیز اعمال شود، هر دو هدف ناکارآمد خواهند بود.
اصل دوم موقت بودن ابزار است، یعنی پیمانسپاری باید ابزار موقتی باشد، نه دائمی. تجربه تاریخی در ایران نشان میدهد که پیمانسپاری وقتی موفق بوده است که بهعنوان ابزار کوتاهمدت و بدون مداخله قیمتی استفاده شده باشد.
شواهد نشان میدهد در دورههای اخیر، پیمانسپاری همراه با مداخله قیمتی باعث شده نرخ بازگشت ارز به مکانیزم رسمی کاهش یابد و نوسانات نرخ ارز شدیدتر شود. بهطور نمونه، نرخ عدم بازگشت ارز به بالای ۴۰ درصد رسیده، هرچند این رقم برای صادرکنندگان بزرگ مثل پتروشیمیها کمتر بوده است.
بنابراین، آمار و شواهد موجود نشان میدهد که پیمانسپاری نوین موفق نبوده است، عمدتاً هم به دلیل اعمال همزمان کنترل قیمتی و مقداری و نگاه دائمی به این ابزار به جای استفاده موقت و تدریجی.
با توجه به اینکه بخش مهمی از سهام پتروشیمیها متعلق به بازنشستگان و مستمریبگیران است، اولین ضررکنندگان قیمتگذاری دستوری و ارز چند نرخی همین گروه از افراد هستند. از طرفی برخی ادعا میکنند که گرانفروشی ارز صادراتی، عامل تورم و فشار به اقشار کمدرآمد است. از نظر رفاه خانوارهای کمدرآمد، اجبار و تحمیل برای ارزانفروشی ارز مجموعاً به نفع آنهاست یا به ضرر؟
واقعیت تلخ این است که اقتصاد ایران با موتورهای تورمی فعالی مواجه است؛ شامل ناترازیهای بانکی، بودجهای، صندوقهای بازنشستگی و انرژی، به همراه شوکهای خارجی و انتظارات تورمی. همانطور که از سال ۹۷ به بعد مشاهده شده، رشد نرخ ارز و تورم معمولاً در تناسب با هم بوده است. بنابراین، تلاش برای تثبیت نرخ ارز به صورت دستوری، بدون حل مسائل بنیادین، نه تنها موفقیتآمیز نیست بلکه آثار منفی نیز به همراه دارد.
اگر صادرکنندگان عمده مانند پتروشیمیها و فولاد مجبور به عرضه ارز با نرخ دستوری شوند، درآمد آنها کاهش مییابد. این کاهش درآمد، کسری بودجه دولت را افزایش میدهد و در نتیجه تورم ناشی از کسری بودجه شدت مییابد؛ تورمی که فشار بیشتری بر اقشار کمدرآمد وارد میکند.
همچنین، بسیاری از سهامداران این بنگاهها، صندوقهای بازنشستگی و بازنشستگان هستند. کاهش درآمد این شرکتها به معنای کاهش منابع برای پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان است، بنابراین دولت ناچار به جبران کسری از منابع عمومی میشود، که این خود تورمزاست.
بنابراین، اجبار به ارزانفروشی ارز در عمل نه تنها رفاه خانوارهای کمدرآمد را بهبود نمیبخشد، بلکه با تشدید کسری بودجه و تورم، به ضرر آنها و همچنین بازنشستگان و مستمریبگیران تمام میشود. تثبیت دستوری نرخ ارز، برخلاف تصور، روند رشد نرخ ارز را متوقف نمیکند و حتی ممکن است روند آن را تشدید کند.
بازار توافقی، قاعده ۹۰-۱۰، تالار دوم و سازوکارهای مشابه چه کمکی به پایداری نرخ ارز کردهاند؟ آیا بهتر نبود کل ارز حاصل از صادرات در یک نرخ نزدیک به نرخ بازار غیررسمی، بهصورت آزادانه میان صادرکنندگان و واردکنندگان معامله میشد؟ همچنین آیا میتوان گفت دورههایی که ارز پتروشیمی در نیما و پسانیما عرضه شد، در عمل نفعی برای ثبات بازار نداشت؟
پیش از پاسخ مستقیم به این سؤال، لازم است به یک مقدمه اشاره کنم. مجموعه سیاستهایی مانند الزام ثبت سفارش، تخصیص ارز، ثبت منشأ ارز، تعهد وارداتی و پیمانسپاری ارزی، همگی در ادبیات اقتصادی ذیل «کنترلهای ارزی» یا «کنترلهای مقداری» طبقهبندی میشوند. این ابزارها ذاتاً نامتعارف و موقتی هستند و برای عبور از شرایط شوک طراحی میشوند، نه بهعنوان سیاستهای دائمی.
مسأله اصلی از جایی آغاز میشود که این کنترلهای مقداری بهصورت همزمان با کنترل قیمتی اعمال میشوند. از یکسو واردات و صادرات را با محدودیتهای مقداری مدیریت میکنیم و از سوی دیگر، نرخ ارز را بهصورت دستوری تعیین میکنیم که نتیجه این همزمانی، شکلگیری ناکاراییهای گسترده است.
وقتی ارز با نرخ دستوری و رانتی عرضه میشود، بهطور طبیعی صفهای طولانی برای دریافت آن شکل میگیرد. اختلاف معنادار میان نرخ رسمی و نرخ بازار باعث ایجاد سودهای بادآورده میشود و این خود زمینهساز شکلگیری رانت، امضاهای طلایی و تخصیصهای غیرشفاف است. در چنین شرایطی، حتی واردکنندگانی که واقعاً به ارز نیاز دارند نیز یا بهموقع به ارز دسترسی پیدا نمیکنند یا اساساً از چرخه تخصیص حذف میشوند و این موضوع زنجیره تولید را با اختلال مواجه میکند.
برای جلوگیری از توقف تولید، سیاستگذار ناچار شده با مصوباتی مانند قاعده موسوم به «۹۰-۱۰» در عمل بخشی از کنترلهای ارزی را دور بزند. در این چهارچوب، واردکننده میتواند ارز مورد نیاز خود را از بازار غیررسمی تأمین کرده و کالا را ترخیص کند و ماهها بعد، در صورت دریافت ارز رانتی، منشأ ارز را تسویه کند. در عمل، این سازوکار نهتنها به رسمیسازی بازار ارز کمکی نکرده، بلکه خود به گسترش معاملات در بازار غیررسمی هم دامن زده است.
این تجربه نشان میدهد عرضه ارز پتروشیمی در نیما و پسانیما و طراحی تالارهای متعدد، به دلیل تداوم مداخله قیمتی، نتوانسته به ثبات پایدار بازار ارز کمک کند. سیاستگذار برای جبران ناکاراییها، ناچار به ایجاد استثناهای متعدد شده و همین استثناها در عمل فلسفه کنترل ارزی را بیاثر کردهاند.
راهکار روشن است؛ باید مسیرهای متنوع، شفاف و رقابتی برای عرضه و تقاضای ارز در مکانیزم رسمی ایجاد شود و صادرکنندگان و واردکنندگان در انتخاب این مسیرها مختار باشند. اگر بازار توافقی واقعی، با دامنه وسیع ابزارها و بدون مداخله قیمتی شکل میگرفت، نه نیازی به مصوباتی مانند ۹۰-۱۰ بود و نه بخش عمدهای از معاملات به بازار غیررسمی منتقل میشد. تجربه نشان داده است که چندنرخیبودن ارز و مداخله قیمتی، نهتنها ثبات ایجاد نمیکند، بلکه خود منشأ بیثباتیهای عمیقتر میشود.
ثبات جریان ارز صادراتی، چگونه ممکن است؟ آیا اولویتدهی واردات و صف تخصیص توسط وزارت صمت و بانک مرکزی به این ثبات جریان ارز صادراتی کمک کرده یا به ضرر آنها بوده است؟
تجربه نشان میدهد اولویتدهی واردات چندان موفق نبوده است. بررسی نتایج نشان میدهد که ایجاد صفهای طولانی برای تخصیص ارز، موجب شده بسیاری از واردکنندگان و تولیدکنندگان نتوانند بموقع ارز مورد نیاز خود را دریافت کنند و مجبور به تأمین آن از بازار غیررسمی شوند. همچنین، با وجود مصوبات مختلف مانند مصوبه 90-10 و نوسانات طبیعی نرخ ارز، کنترل نوسانات ارزی محقق نشده است. از سوی دیگر، هدف اصلی این سیاست که تأمین بهموقع کالاها و مواد اولیه برای تولیدکنندگان بود نیز محقق نشده است؛ زیرا بسیاری از واردکنندگان ماهها در صف باقی مانده و برای تأمین نیاز خود به بازار غیررسمی متوسل شدهاند. بنابراین میتوان نتیجه گرفت این سیاست نه تنها به اهداف خود نرسیده، بلکه شرایط موجود را پیچیدهتر و دشوارتر نیز کرده است.
در برخی رسانهها بارها عنوان میشود که پتروشیمیها بخش قابلتوجهی از ارز صادراتی خود را بازنگرداندهاند و این موضوع خلاف قانون است. آیا چنین ادعایی صحت دارد؟ در حالت کلی، آیا یک بنگاه صادرکننده الزاماً باید ارز خود را به ریال تبدیل کند یا به واردکننده تحویل دهد؟ بنگاههای بزرگ صادراتی در دنیا، مانند آرامکو عربستان، با درآمدهای ارزی خود چه میکنند؟
ابتدا لازم است روشن کنیم که «الزام بازگشت ارز» از نظر مقررات سه مؤلفه مشخص دارد: اول، میزان ارزی که صادرکننده باید بازگرداند؛ دوم، زمان بازگشت ارز و سوم، شیوه بازگشت ارز، یعنی اینکه ارز در کدام مسیر تعیینشده (مانند نیما، ارز اشخاص، تالار دوم، تهاتر و …) عرضه شود.
بنابراین، وقتی از «عدم بازگشت ارز» صحبت میشود، این عدم بازگشت میتواند به یکی از این سه مؤلفه مربوط باشد؛ یعنی یا ارز با تأخیر بازگشته، یا کمتر از میزان تعهد بازگشته، یا به روشی غیر از روش مورد نظر بانک مرکزی و کارگروه بازگشت ارز تسویه شده است. در بسیاری از موارد، آنچه بهعنوان تخلف مطرح میشود، مربوط به شیوه بازگشت یا زمان بازگشت است، نه اینکه ارز اساساً به کشور بازنگشته باشد.
بر اساس آمار موجود، صادرکنندگان بزرگ، ریشهدار و خوشنام کشور ـ بویژه در صنایع پتروشیمی، فلزات و سایر صنایع بزرگ ـ نرخ بازگشت ارز بسیار بالایی دارند و در برخی دورهها حتی بیش از تعهد ارزی خود، ارز بازگرداندهاند. این موضوع کاملاً قابل انتظار است؛ چراکه این بنگاهها، شرکتهای کوچک و موقتی نیستند. بسیاری از آنها وابستگی مستقیم یا غیرمستقیم به صندوقهای بازنشستگی و نهادهای عمومی دارند و برای فعالیت کوتاهمدت یا خروج سرمایه شکل نگرفتهاند. از نظر اقتصادی نیز برای چنین شرکتهایی تخلف ارزی صرفهای ندارد و حفظ اعتبار و تداوم فعالیت بلندمدت برای آنها اولویت دارد.
در برخی مقاطع ممکن است تأخیرهایی در بازگشت ارز رخ داده باشد؛ برای مثال، اگر بازگشت سهماهه به چهار ماه موکول شده باشد. در شرایط تحریمی، اینگونه تأخیرها لزوماً به معنای تخلف آگاهانه نیست و اغلب ناشی از محدودیتها و پیچیدگیهای تجارت خارجی است. در مجموع، میتوان گفت که بنگاههای بزرگ صادراتی نرخ بازگشت ارز بالایی داشتهاند و تعمیم ادعای «عدم بازگشت ارز» به این گروه، ادعای دقیقی نیست.
در مورد بخش دوم سؤال، در شرایط متعارف جهانی، صادرکننده آزاد است بر اساس منافع بنگاه تصمیم بگیرد که درآمد ارزی خود را چگونه مدیریت کند؛ بخشی را به پول ملی تبدیل کند، بخشی را صرف سرمایهگذاری خارجی کند یا برای واردات و توسعه فعالیتهای خود به کار بگیرد. برای مثال، شرکتهایی مانند آرامکو عربستان چنین آزادی عملی دارند و دولتها معمولاً دخالتی در شیوه مصرف ارز بنگاهها ندارند.
شرایط ایران اما به دلیل تحریمها و شوکهای ارزی، متفاوت بوده است. از این منظر، اصل پیمانسپاری ارزی بهعنوان یک ابزار موقت برای عبور از شوکهای پس از سال ۹۷ قابل دفاع است، اما به دو شرط اساسی؛
اول: پیمانسپاری نباید با مداخله قیمتی همراه باشد و صرفاً بهعنوان یک کنترل مقداری عمل کند.
دوم: پیمانسپاری نباید ابزار دائمی تلقی شود و باید بهتدریج تسهیل و محدودتر شود.
تسهیل پیمانسپاری به این معناست که برای صادرکنندگان کوچک یا بنگاههای با ارزش افزوده بالا، مهلتهای زمانی طولانیتر در نظر گرفته شود، روشهای متنوعتری برای بازگشت ارز فراهم شود و حتی برخی صادرکنندگان خوشنام یا دارای محصولات خاص، بهطور کامل از پیمانسپاری معاف شوند. در نهایت، پیمانسپاری باید به حداقل برسد و شدت آن کاهش یابد.
تجربه نشان داده است اجرای همزمان پیمانسپاری با کنترل قیمتی، به تشدید ناکاراییها منجر شده است؛ از افزایش کماظهاری صادرات و رشد نرخ عدم بازگشت ارز گرفته تا انتقال بخش بزرگی از معاملات به بازار غیررسمی. همین ارزهای خارجشده، در عمل منبع تأمین ارز واردات از مسیرهای غیررسمی شدهاند و واردکنندگان را به استفاده از مصوباتی مانند ۹۰-۱۰ یا مسیرهای پرهزینه سوق دادهاند.
راهکار، تسهیل حداکثری بازگشت ارز در بازار رسمی و اجازه معامله ارز به نرخ توافقی است. هرچه بازار رسمی برای صادرکننده جذابتر و منعطفتر باشد، ارز کمتری به بازار غیررسمی منتقل میشود، صادرات افزایش مییابد و سرمایهگذاری در صادرات تقویت میشود. در چنین شرایطی، میتوان بسیاری از واردات ممنوع یا قاچاق را نیز به مسیر رسمی هدایت کرد و به ثبات پایدارتر بازار ارز دست یافت.
