زنجیره بدون حامی
عوارض تعدد سیاستگذاران با اهداف ناهمسو در صنعت پتروشیمی چیست؟
بیثباتی و فرار سرمایه: از مناطق ویژه تا قیمت خوراک
حذف ناگهانی معافیتهای مناطق ویژه، مصداق بارز «شکاف اعتماد» بین دولت و صنعت است. بر اساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، هدف از تأسیس مناطق ویژه اقتصادی، «جذب سرمایهگذاری خارجی، انتقال فناوری و توسعه صادرات» از طریق اعمال قوانین و مقررات ویژه اعلام شده است. حذف یکباره مشوقهای اصلی این مناطق، نهتنها نقض صریح روح حاکم بر قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی است، بلکه پیامی مخرب به بازار میفرستد: «قوانین در ایران پایدار نیستند».
این بیثباتی، هزینه مبادله را بشدت افزایش داده و همانگونه که سرپرست معاونت نظارت بر تولید و زنجیره تأمین و سرآمدی عملیات گروه صنایع پتروشیمی خلیج فارس اشاره کرد، به انتقال پروژهها به کشورهای همسایه مانند عمان منجر شده است. عمان با ارائه «قراردادهای توسعه پایدار» با دورههای تضمینشده ۱۵ تا ۲۵ ساله، به بهشت امن سرمایهگذاران منطقه تبدیل شده است.
برای بازگرداندن اعتماد و جلوگیری از مهاجرت سرمایهها، ضروری است دولت با شفافیت کامل و ثبات قانونی، سیاستهای حمایتی مناطق ویژه اقتصادی را احیا کند و برنامههای بلندمدت برای سرمایهگذاران ارائه دهد. افزون بر این، ایجاد مکانیسمهای نظارتی و تضمینهای حقوقی میتواند اطمینان سرمایهگذاران داخلی و خارجی را تقویت کرده و زمینه توسعه پایدار صادرات و انتقال فناوری در صنعت پتروشیمی و سایر صنایع راهبردی را فراهم کند. بدون چنین اقدامهای هماهنگ و پایدار، ایران همچنان در معرض از دست دادن سرمایههای راهبردی و کاهش رقابتپذیری در سطح منطقهای خواهد بود.
به موازات این مسأله، سیاست قیمتگذاری خوراک قرار دارد. گزارشهای منتشرشده نشان میدهد که در برخی مقاطع، قیمت خوراک گازی تحویلی به پتروشیمیها بالاتر از نرخهای متعارف در خلیج فارس بوده است. این امر به وضوح رقابتپذیری محصولات ایرانی در بازار جهانی را تحت تأثیر قرار داده و سبب شده صنعتی مانند متانول که روزی سودآور بود، به مرز زیاندهی برسد.
بر اساس آمارهای منتشرشده، هماکنون تعدادی از واحدهای متانول کشور پایینتر از ظرفیت اسمی خود در حال فعالیت هستند که دلیل اصلی آن چالش تأمین خوراک پایدار و قیمت غیررقابتی خوراک گازی است. این در حالی است که کشورهای رقیب مانند عربستان سعودی و قطر، خوراک پتروشیمیها را با قیمتهای بسیار پایینتر و با ثبات بیشتری در اختیار آنها قرار میدهند.
نظام مالیاتی ناسازگار: از تهاتر تا مسدودسازی حسابها
اشاره مستقیم سرپرست معاونت نظارت بر تولید و زنجیره تأمین و سرآمدی عملیات گروه صنایع پتروشیمی خلیج فارس به مشکل «تهاتر مالیاتی»، تنها نوک کوه یخ چالشهای مالیاتی این صنعت است. بر اساس قانون مالیات بر ارزش افزوده، تهاتر طلب و بدهی مالیاتی مؤدیان در صورت احراز شرایط، یک حق قانونی است. با این حال، رویه عملی سازمان امور مالیاتی، بویژه در مورد شرکتهای بزرگ، اغلب به گونهای است که آنها را مجبور به پرداخت نقدی بدهی میکند، در حالی که وصول طلبشان مستلزم طی کردن فرآیندهای طولانی و اداری است.
این ناسازگاری، «سرمایه در گردش» شرکتها را هدف قرار میدهد. مسدود کردن حسابهای بانکی پتروشیمیها، که صانعی به آن اشاره کرد، اقدامی است که بر اساس «قانون وصول برخی از درآمدهای دولت» انجام میشود، اما اجرای آن بدون در نظر گرفتن تأثیر آن بر تداوم تولید، نشان از نگاه صرفاً درآمدی و کوتاهمدت به صنعتی دارد که باید به آن به چشم یک دارایی تولیدکننده نگریست.
بر اساس آمارهای منتشر شده از سوی دیوان محاسبات کشور، برخی شرکتهای پتروشیمی حداقل یک بار با مسدودسازی حسابهای بانکی خود به دلایل مالیاتی مواجه شدهاند. این اقدامها نهتنها سبب اختلال در چرخه تولید شده، بلکه اعتبار بینالمللی این شرکتها را نیز تحت تأثیر قرار داده است.
مدیریت سیاسیشده: تهدیدی برای توسعه بلندمدت
انتصاب مدیران غیرتخصصی در شرکتهای دولتی و خصولتی، با یافتههای سایر نهادهای نظارتی همخوانی دارد. دیوان محاسبات کشور در گزارش عملکرد خود به برخی از شرکتهای دولتی، به «تغییرات مکرر مدیریت و فقدان استمرار در اجرای راهبردها» به عنوان یکی از عوامل اصلی کاهش بهرهوری و تعطیلی پروژههای کلان اشاره کرده است. در شرایطی که صنعت پتروشیمی نیازمند مدیریت پیچیده، تصمیمگیری فنی و روابط بینالمللی قوی است، انتصاب مدیران بر اساس روابط سیاسی به جای شایستگیهای تخصصی، به معنای زمینخوردن پروژههای میلیارد دلاری و از دست دادن فرصتهای طلایی در بازار جهانی است. بررسیها نشان میدهد که متوسط عمر مدیریت در شرکتهای پتروشیمی دولتی کوتاه است، در حالی که این رقم در شرکتهای مشابه در کشورهای رقیب بیش از ۵ سال است. این تغییرات مکرر مدیریتی، امکان برنامهریزی بلندمدت و اجرای پروژههای راهبردی را از صنعت سلب کرده است.
چهارچوب نظری: آناتومی یک زنجیره بدون حامی
مفهوم «زنجیره بدون حامی» در چهارچوب تئوری حکمرانی با مفهوم «تعدد سیاستگذاران با اهداف ناهمسو» قابل تبیین است. در این مدل، صنعت پتروشیمی تحت نظارت چندین نهاد مختلف فعالیت میکند که هر یک اهداف و اولویتهای متفاوت خود را دنبال میکنند و گاه این اهداف با یکدیگر تضاد دارند. این شرایط سبب میشود تصمیمگیریهای کلان در صنعت پراکنده، کند و پرهزینه شود.
وزارت نفت به عنوان مسئول تأمین خوراک و توسعه صنعت پتروشیمی بر توسعه زیرساختها و ظرفیتسازی بلندمدت تمرکز دارد. در مقابل، وزارت اقتصاد و سازمان امور مالیاتی بر حداکثرسازی درآمدهای مالیاتی کوتاهمدت متمرکز هستند و گاهی تصمیمات آنها با نیازهای توسعهای صنعت در تضاد است. همزمان، وزارت صمت با هدف تنظیم بازار داخلی و کنترل قیمتها وارد عمل میشود و سیاستهای قیمتی آن میتواند بهرهوری تولیدکنندگان را تحت تأثیر قرار دهد. افزون بر این، بانک مرکزی با سیاستهای ارزی و مدیریت کسری بودجه درگیر است و تصمیمات ارزی آن ممکن است جریان نقدینگی و صادرات پتروشیمی را محدود کند. همچنین، ستاد مناطق ویژه اقتصادی مأمور جذب سرمایهگذاری است، اما اقدامهایی مانند حذف معافیتهای مالیاتی و گمرکی در عمل اهداف این ستاد را دور از دسترس کرده و به تضعیف اعتماد سرمایهگذاران منجر میشود. جمع این تعارضات، همان وضعیت «زنجیره بدون حامی» را ایجاد میکند که توان برنامهریزی بلندمدت و توسعه پایدار صنعت پتروشیمی را بشدت کاهش میدهد.
هیچ نهاد مافوق قدرتمندی برای هماهنگی این اهداف متعارض و ایجاد یک خطمشی واحد برای «ایجاد حداکثر ارزش افزوده بلندمدت صنعت پتروشیمی» وجود ندارد. نتیجه این مدل حکمرانی میشود یک زنجیره ارزش که در هر حلقه با یک سیاست متضاد روبهرو شده و در نهایت از حرکت بازمیایستد.
در تئوری توسعه صنعتی، صنایع موفق معمولاً از یک «نهاد حامی» برخوردارند که مسئولیت هماهنگی تمام سیاستها و رفع موانع پیش روی صنعت را برعهده دارد. برای مثال، در کشور مالزی، «شرکت پتروناس» این نقش را برای صنعت نفت و گاز ایفا میکند. در ایران، اما صنعت پتروشیمی فاقد چنین نهاد قدرتمند و هماهنگکنندهای است.
راهکارهای عملیاتی
برای رهایی از این بنبست، راهکارها باید در دو سطح طراحی شوند:
راهکارهای فوری و کوتاهمدت
برای تقویت اعتماد و تضمین استمرار فعالیتهای صنعت پتروشیمی، احیای اعتماد از اهمیت بالایی برخوردار است. بازنگری فوری در تصمیم حذف معافیتهای مناطق ویژه و ارائه تضمینهای کتبی برای ثبات قوانین به سرمایهگذاران موجود و بالقوه، سیگنال مثبتی به بازار و فعالان صنعت ارسال میکند و زمینه سرمایهگذاری بلندمدت را فراهم میآورد.
همسو با رفع موانع تولید، اجرای فوری «تهاتر مالیاتی» در سراسر کشور و ممنوعیت مسدودسازی حسابهای شرکتهای تولیدی فعال ضروری است. این اقدام سبب حفظ جریان نقدینگی، کاهش ریسک عملیاتی و افزایش بهرهوری شرکتها میشود و اطمینان میدهد که تولیدکنندگان قادر به ادامه فعالیت خود بدون وقفه هستند.
همچنین، شفافسازی قیمت خوراک و تشکیل کمیته بحران دو رکن تکمیلی برای مدیریت پایدار صنعت به شمار میآید. اعلام عمومی و الزامآور فرمول قیمتگذاری خوراک پتروشیمیها بر اساس نرخهای منطقهای برای یک دوره حداقل پنج ساله، امکان برنامهریزی میانمدت را فراهم میکند و ریسک سرمایهگذاری را کاهش میدهد. در کنار آن، ایجاد «کمیته مشترک صنعت و دولت» با اختیارات تصمیمگیری فوری، میتواند موانع عملیاتی را سریعاً رفع کرده و مسیر توسعه پایدار و رقابتپذیری صنعت را
هموار سازد.
راهکارهای بلندمدت و ساختاری
توسعه پایدار و رقابتپذیری صنعت پتروشیمی، مستلزم تدوین و اجرای یک بسته جامع راهبردی است. تدوین سند راهبردی از جمله اقدامهای کلیدی است که میتواند با تصویب «قانون توسعه پایدار صنایع پاییندستی نفت و گاز» در مجلس شورای اسلامی، نقش و وظایف تمام نهادهای ذیربط را بهطور شفاف مشخص کند، ابهامات قانونی را کاهش دهد و هماهنگی بین بخشهای دولتی و خصوصی را تسهیل کند. این سند راهبردی میتواند خطوط کلی توسعه صنعتی، اولویتهای سرمایهگذاری، سیاستهای حمایتی و اهداف صادراتی را به صورت دقیق تعیین کرده و مبنای تصمیمگیریهای کلان برای آینده صنعت باشد.
همزمان، ایجاد نهاد حامی مانند «شورای عالی هماهنگی پتروشیمی» زیر نظر رئیسجمهوری، با حضور وزرای مربوطه و نمایندگان بخش خصوصی، میتواند اختیارات تصمیمگیری نهایی درباره اختلافات میان دستگاهها و سازمانهای مختلف را بر عهده گیرد و از موازیکاریها و تعلل در اجرای سیاستها جلوگیری کند. این شورا میتواند به عنوان پل ارتباطی میان دولت و بخش خصوصی عمل کرده، اولویتهای راهبردی صنعت را تعیین و اطمینان ایجاد کند که تصمیمات اتخاذ شده با منافع کلان ملی و اهداف توسعهای همسو هستند.
افزون بر این، حکمرانی بر اساس شایستگی و مدیریت حرفهای، نقش محوری در موفقیت این صنعت دارد؛ اصلاح قوانین انتصاب مدیران شرکتهای دولتی و خصولتی وابسته به پتروشیمی و الزام آنها به داشتن رزومه تخصصی و سابقه مدیریتی مرتبط، کیفیت تصمیمگیریها، بهرهوری و نوآوری در سازمانها را افزایش میدهد. همزمان، توسعه زیرساختهای بینالمللی و ایجاد سازوکارهای حقوقی و مالی مناسب، امکان مقابله با تحریمها، تسهیل مبادلات مالی و افزایش اعتماد شرکای خارجی را فراهم کرده و زمینه حضور قدرتمند و رقابت پایدار در بازارهای جهانی را برای صنعت پتروشیمی هموار میسازد.
سخن پایانی...
«مهاجرت سرمایه موجود به کشورهای همسایه» یک اخطار جدی است؛ نجات صنعت پتروشیمی تنها با شعار ممکن نیست. این امر مستلزم یک عزم ملی و اراده سیاسی قوی برای عبور از نگاههای جزیرهای و کوتاهمدت است. آینده اقتصادی ایران در گرو آن است که این «زنجیره بدون حامی»، سرانجام یک «حامی» قدرتمند و هماهنگ در بالاترین سطوح پیدا کند.
طبق برآورد کارشناسان حوزه پتروشیمی، این صنعت ظرفیت ایجاد سالانه ۵۰ میلیارد دلار درآمد ارزی را در سالهای آتی دارد و شایسته توجه و حمایت بسیار بیشتر از وضع کنونی است. زمان برای نجات این صنعت محدود است و هرگونه تأخیر در تصمیمگیری، به معنای از دست دادن بازارهای منطقهای و عقبافتادن از قطار توسعه صنعتی جهان است.
باید توجه داشت که ساختار نهادی صنعت پتروشیمی نیاز به بازنگری راهبردی دارد تا از تداخل سیاستگذاری جلوگیری شود. ایجاد یک نهاد بالادستی مستقل برای مثال یک «مرکز هماهنگی ملی پتروشیمی» میتواند تضمین کند که سیاستهای مختلف وزارتخانهها و سازمانها به جای تعارض، در جهت یک چشمانداز مشترک حرکت کنند. چنین نهاد هماهنگکنندهای میتواند تأکیدی بر اولویتهای بلندمدت مثل تکمیل زنجیره ارزش، توسعه صادرات و جذب سرمایهگذاری داشته باشد، به جای تصمیمگیریهای کوتاهمدت که عمدتاً بر منافع بخشی متمرکز شدهاند.
همزمان، لازم است فرآیند تصمیمگیری در سطوح مختلف شفافتر و دموکراتیکتر شود. به عنوان مثال، ایجاد سازوکارهایی برای مشارکت بخش خصوصی، شرکتهای پتروشیمی و نهادهای علمی در طراحی سیاستها، میتواند منافع متضاد را توازن دهد و امکان دستیابی به اهداف مشترک را تسریع کند. همچنین با گزارشدهی منظم و ارزیابی عملکرد سیاستگذاران مختلف براساس شاخصهایی مثل؛ عملکرد صادراتی، ارزش افزوده پاییندستی و کارایی سرمایهگذاری، میتوان از فساد یا اتخاذ سیاستهای بخشی جلوگیری کرد و اطمینان را در این صنعت
تقویت کرد.
