بازطراحی محیط تنظیمگری در شرایط رقابت جهانی و تحریم
بررسی تطبیقی الگوهای سیاستگذاری موفق در چین، هند، کره جنوبی و روسیه
رضا عدالتیپور- روزنامهنگار / بخش پتروشیمی یکی از ارکان صنعت مدرن است و نقش کلیدی در اقتصاد جهانی دارد. حدود ۹۵ درصد از کالاهای تولیدشده در جهان به نوعی به این صنعت وابستهاند. پتروشیمی محرک نوآوری و توسعه در بخشهای متنوعی مانند خودروسازی، الکترونیک، بهداشت و ساختوساز است و پیشبینی میشود تا سال ۲۰۳۰ بیش از یکسوم رشد تقاضای نفت جهانی را به خود اختصاص دهد. این بخش شامل پالایش، کراکینگ، تولید آروماتیکها، الفینها، پلیالفینها و محصولات پایه دیگر است و یکی از ارزشآفرینترین حلقههای زنجیره هیدروکربوری محسوب میشود. فرصتهای اقتصادی قابل توجه این صنعت به کشورها امکان میدهد فراتر از فروش نفت خام، ارزش افزوده ایجاد کنند. سیر تاریخی پتروشیمیها از بیش از یک قرن پیش تاکنون نشان میدهد که این صنعت همواره با نوآوری، توسعه زیرساختها و سیاستگذاری اقتصادی ارتباط تنگاتنگ داشته است.
با توجه به اهمیت روزافزون پتروشیمی در اقتصاد جهانی، کشورهای دارای منابع نفت و گاز یا مصرفکنندگان عمده این منابع، همواره مجموعهای از اصلاحات قانونی و سیاستی را برای توسعه بخش پاییندستی این صنعت بهکار گرفتهاند. این اقدامات شامل برنامههای توسعه صنعتی، سیاستهای سرمایهگذاری، اصلاح بازار و مقررات مربوط به تأمین خوراک و تولید است. هدف از این سیاستها افزایش بهرهوری، جذب سرمایهگذاری و ایجاد فرصتهای شغلی و اقتصادی پایدار در زنجیره ارزش پتروشیمی است.
صنعت شیمی و پتروشیمی با سهم حدود ۹ تریلیون دلاری در GDP جهانی (در زنجیره ارزش) و ایجاد 2 میلیون شغل مستقیم و بالغ بر ۱۷۰ میلیون شغل غیرمستقیم، یکی از مهمترین ستونهای اقتصاد مدرن است و منطقه آسیا- اقیانوسیه بیشترین سهم را در این عرصه دارد. بررسی سیاستهای اعمالی کشورهایی مانند هند و چین به عنوان کشورهای نوظهور مقیاس بزرگ در این صنعت و کره جنوبی که در دو دهه قبل لقب آلمان آسیا در زمینه پتروشیمی را به خود اختصاص داده بود اما اکنون دچار مشکلاتی در بازاریابی شده، میتواند درسهای ارزشمندی برای سایر کشورها داشته باشد. همچنین، مطالعه موردی روسیه بهعنوان یکی از دارندگان ذخایر عظیم نفت و گاز که تحت تأثیر تحریمهای اقتصادی است، نمونههای قابل توجهی از رویکردهای متنوع سیاستگذاری در این حوزه ارائه میدهد.
بررسی سیاستهای چین، هند، کرهجنوبی و روسیه نشان میدهد که توسعه صنعت پتروشیمی دیگر صرفاً مسأله فناوری یا اقتصاد نیست، بلکه کاملاً تابع راهبردهای دولت، محدودیتهای ساختاری و فشارهای ژئوپلیتیک هر کشور است. در دهه ۲۰۲۰، برنده صنعت پتروشیمی کشوری نیست که صرفاً منابع یا فناوری دارد، بلکه کشوری است که توانسته با ترکیب هوشمندانه قانونگذاری سختگیرانه و مقرراتزدایی هدفمند، صنعت خود را به سمت تولید در مقیاس جهانی، تابآوری و تخصصگرایی هدایت کند.
چین این ترکیب را برای تسلط جهانی، روسیه برای بقا در تحریم، کرهجنوبی برای نجات از ورشکستگی رقابتی و هند برای جهش از صفر به هاب منطقهای بهکار گرفته است.
چین؛ نمونه ادغام مبتنی بر کارآمدی و هدایت دولتی
دولت چین با مجموعهای از قوانین سختگیرانه و مقرراتزدایی هدفمند، صنعت پتروشیمی را به بزرگترین و پیشرفتهترین نظام یکپارچه جهان تبدیل کرده است. کمیسیون ملی توسعه و اصلاحات (NDRC) در چهارچوب سیاست ۲۰۲۵، سقف غیرقابل تخطی ۱٬۰۰۰ میلیون تن در سال را برای ظرفیت پالایش نفت خام تعیین و پالایشگاههای کوچک و قدیمی را با اصلاح مقررات زیستمحیطی، ایمنی و کارایی انرژی بهطور کامل از چرخه خارج کرد. همزمان، خوراک صنعتی پتروشیمی (نفت خام، زغالسنگ و متانول) بهطور قانونی از محدودیتهای دوگانه مصرف (انرژی و کربن ) معاف شد و در عمل بزرگترین قانونزدایی انرژی در تاریخ صنعت صورت گرفت.
دولت با اصلاح قانون سرمایهگذاری خارجی (۲۰۲۰ و اصلاحیههای بعدی) و تبدیل «فهرست منفی» به «فهرست مثبت»، تنها پروژههای بزرگ، یکپارچه و کمکربن را مجاز دانست و موانع استانی و محلی را با دستور مستقیم کمیته مرکزی حزب کمونیست حذف کرد. یارانههای مستقیم، وامهای سیاستگذاری بانکهای دولتی با نرخ نزدیک به صفر، معافیتهای گسترده مالیاتی و بودجه تحقیق و توسعه در قالب برنامههای پنجساله و «Made in China 2025»
بهصورت قانونی تضمین شدند. پروژههای عظیم مانند مجتمع یکپارچه یولونگ در شاندونگ (۴۰۰ هزار بشکه در روز) و سرمایهگذاریهای چندمیلیارد دلاری سینوپک در هیدروژن سبز نمونههای بارز حذف کامل بوروکراسی به نفع مقیاس بزرگ و فناوری پیشرفته هستند، همچنین پیشبینی میشود تا پایان ۲۰۲۵، این مجتمعهای بزرگ ۵۵ درصد ظرفیت پالایش چین را تشکیل دهند. دولت با الزام قانونی حداقل استفاده از مواد بازیافتی و تجدیدپذیر در پلاستیکها و ایجاد یارانههای اختصاصی برای پلاستیکهای قابل تجزیه و پلیمرهای بازیافتی، شرکتهای خصوصی مانند
Wanhua Chemical، Levima، LONGi و.. را به سمت متانول سبز و اقتصاد چرخشی هدایت کرد. در عین حال، فناوریهای تبدیل CO₂ به مواد شیمیایی (CO₂-to-chemicals) در مجتمعهایی مانند سینوپک چینگدائو از معافیتهای زیستمحیطی و بودجه تحقیقاتی ویژه برخوردار شدند. این مجموعه اقدامات قانونی و مقرراتزدایی، چین را نهتنها به بزرگترین تولیدکننده، بلکه به پیشتاز واقعی انتقال انرژی سبز در صنعت پتروشیمی تبدیل کرده است.
اما با وجود موفقیتها، ریسکهای ژئوپلیتیک جدیدی روی سیاستگذاران به وجود آمده است؛ تحریمهای جدید آمریکا (اکتبر ۲۰۲۵) روی روس نفت و لوک اویل روسیه باعث تعلیق موقت واردات نفت دریایی روسیه توسط شرکتهای دولتی چینی شده و واردات کل را تا حدود ۲ میلیون بشکه در روز، ۲۰ درصد واردات کل تحت تأثیر قرار داده است. این امر منجر به افزایش هزینهها و جستوجوی جایگزین از خاورمیانه، آفریقا و آمریکای لاتین شده است. همچنین، تحریمهای ثانویه اتحادیه اروپا روی پالایشگاههای چینی مانند Shandong Yulong، زنجیره تأمین را مختل کرده و وابستگی به نفت روسیه (۲۵ درصد صادرات نفتاش به چین) را به نقطه ضعف تبدیل کرده است.
هند و توسعه استراتژیک بخش پتروشیمی با تمرکز بر نوآوری و پایداری
هند با تدوین و اصلاح قوانین متعدد، فضای حقوقی مساعدی برای جهش صنعت پتروشیمی ایجاد کرده است. قانون مناطق سرمایهگذاری پتروشیمی (PCPIR) که در سال ۲۰۰۷ تصویب و در سالهای ۲۰۲4–۲۰۲1 چندین بار اصلاح شد، مناطق ویژهای را با سیستم «تک پنجره» و معافیت ۱۰۰ درصد مالیات بر درآمد شرکتها برای ۱۵ سال بهوجود آورد. اصلاحیههای قانون ارزیابی تأثیر زیستمحیطی (EIA Notification 2020) و اصلاحات بعدی، بسیاری از پروژههای پتروشیمی تا ظرفیت مشخص را از ارزیابی عمومی معاف و تنها به خوداظهاری آنها اکتفا کرد.
طرح مشوق تولیدمحور (PLI Scheme) که در سال ۲۰۲۱ برای بخش شیمیایی و پتروشیمی تصویب شد، پرداخت نقدی ۴ تا ۲۰ درصد از فروش خالص را بهصورت قانونی تضمین میکند. همچنین قانون پارکهای پلاستیک (Plastic Park Scheme) زمین دولتی را با اجاره ۹۹ ساله و معافیت کامل حقوق گمرکی ماشینآلات در اختیار سرمایهگذاران قرار میدهد. اصلاح قوانین کار در سال ۲۰۲۰ نیز انعطاف بیشتری به کارفرمایان در مناطق PCPIR داد. در نهایت قانون ملی سیاست پلاستیک و الزام استفاده حداقل ۳۰ درصد مواد بازیافتی تا سال ۲۰۳۰، یارانه غیرمستقیم قانونی به تولیدکنندگان داخلی محصولات پایدار اعطا کرده است. همچنین در اکتبر ۲۰۲۴، دولت تأسیس ۵ مرکز تعالی جدید (Centers of Excellence) برای شیمی و پتروشیمی را تصویب کرد. این مراکز با تمرکز روی نوآوری و مهارتافزایی، برنامهشان این است که ۱۰۰۰ صنعت را به ۵۰ مؤسسه تحقیقاتی متصل کنند.
کرهجنوبی؛ بازسازی جسورانه و گذار از مدل حجممحور به تخصصگرایی
دولت کرهجنوبی با تصویب قانون ویژه «بازسازی صنعت پتروشیمی» در نوامبر ۲۰۲۴ برای اولین بار در آسیا کاهش هماهنگ و اجباری داوطلبانه ظرفیت کراکینگ را به قانون تبدیل کرد. بدین ترتیب 10 شرکت بزرگ موظف شدند ۱۵ تا ۱۸ درصد (۲٫۴ تا ۲٫۷ میلیون تن) از ظرفیت نفتای خود را کاهش دهند. همزمان شهرهای یئوسو (مه ۲۰۲۴) و سئوسان (نوامبر ۲۰۲۵) بهعنوان «مناطق ویژه پاسخ به بحران صنعتی» معرفی شدند تا طبق ماده ۷۶ قانون مناطق آزاد اقتصادی از معافیت ۱۰۰درصد مالیات شرکت برای ۷ سال و یارانه ۵۰ درصد هزینههای بازسازی و وامهای اضطراری برخوردار شوند.
اصلاح قانون «ترویج صنایع سبز» در ژوئن ۲۰۲۴، اعتبار مالیاتی ۴۰ درصد برای سرمایهگذاری در مواد باتری، بایوپلاستیک، هیدروژن و CCUS را بهصورت قانونی تضمین کرد. قانون جدید «تسهیل مقررات پروژههای کربنصفر» نیز ۱۲ نوع مجوز زیستمحیطی قبلی را برای پروژههای سبز حذف کرد. حمایت مالی دولتی (وام کمبهره و صندوق ۱۰ تریلیون وونی) نیز مشروط به ارائه برنامه معتبر کاهش ظرفیت و انتقال به محصولات تخصصی شد و بدینترتیب قانونزدایی گسترده همراه با قانونگذاری اجباری بهکار گرفته شد تا صنعت از مدل حجممحور به تخصصگرایی و سبز هدایت شود.
در این بین، معضل افزایش بیکاری تهدیدی است که کاهش تولید به همراه خواهد داشت. در حال حاضر کاهش ظرفیت با مقاومت محلی روبهرو شده، بهخصوص در پالایشگاههای کوچک که بیش از ۴۶ هزار شغل مستقیم ایجاد کردهاند. دولت برای حفظ اشتغال، حمایتهای مضاعف (مثل نقشه راه تحقیق و توسعه 2030-2025) ارائه داده، اما نگرانیهای اجتماعی در هابهایی مثل یئوسو و اولسان (با ۷ کراکر) میتواند اجرای برنامه را کُند کند.
روسیه؛ توسعه صنعت نفتوگاز شیمیایی در شرایط تشدید تحریمهای اقتصادی
روسیه پس از تشدید تحریمهای غربی در سال ۲۰۲۲، با تصویب و اصلاح سریع مجموعهای از قوانین و مقرراتزداییهای ضدتحریمی، صنعت پتروشیمی را از یک بخش آسیبپذیر به سپر اصلی تابآوری اقتصادی تبدیل کرد؛ این اقدامات عمدتاً بر پایه «برنامه توسعه صنعت پتروشیمی تا ۲۰۲۵» (تصویب ۲۰۱۹) و نسخه بهروزشده آن در مه ۲۰۲۴ استوارند و جایگزینی واردات، تضمین خوراک ارزان، خوشهسازی و جذب سرمایه غیرغربی را به قانون تبدیل کردهاند.
قانون «جایگزینی واردات در صنایع شیمیایی و پتروشیمی» (تصویب و تقویتشده 2025–2022) مهمترین ابزار قانونی است: قانونیسازی کامل واردات موازی (بدون نیاز به مجوز شرکتهای غربی)، معافیت ۱۰۰ درصدی حقوق گمرکی و مالیات بر ارزش افزوده برای تجهیزات، کاتالیستها و مواد واسطه از کشورهای دوست، همچنین یارانه ۵۰ تا ۷۵ درصدی و وامهای بلندمدت ۱ تا ۳ درصدی برای بومیسازی فناوریهای ممنوعه (پلیمرهای با چگالی بالا و پایین، پروپیلن اکسید، آکریلونیتریل، رزینهای اپوکسی و …)؛ و تعیین کووتای اجباری تجهیزات و کاتالیست داخلی در پروژههای جدید.
قانون مالیات معکوس بر اتان و LPG (از ژانویه ۲۰۲۲) و اصلاحیه «تضمین خوراک ارزان برای صنایع پاییندستی» (۲۰۲۴) شرکتها را ملزم میکند حداقل ۴۰ درصد محصولات پایه را به زنجیره ارزش داخلی تبدیل کنند؛ در مقابل، خوراک را با ۵۰ تا ۶۰ درصد قیمت صادراتی دریافت کرده و بازپرداخت مازاد مالیاتی میگیرند؛ این قانون در عمل خامفروشی را جرم اقتصادی کرده و با حمایت مستقیم صندوق رفاه ملی (بیش از ۳ تریلیون روبل سرمایهگذاری تا ۲۰۲۵) تولید پلیمرهای پرتیراژ را بیش از ۳۴ درصد افزایش داد.
در چهارچوب طرح توسعه خوشهای تا ۲۰۳۰ (تصویب و گسترش ۲۰۲5–۲۰۲3)، 6 خوشه اصلی (ولگا، خزر، سیبری غربی، سیبری شرقی، خاور دور، شمالغرب) و خوشه هفتم قطبی (آرکتیک - یامال) از معافیت کامل مالیات بر سود برای ۱۰ تا ۲۰ سال و همچنین زمین رایگان ۷۵ ساله و حذف کامل ارزیابی زیستمحیطی فدرال (بهجز مناطق حفاظتشده) برخوردار شدند؛ خوشه خاور دور با قانون ویژه به گره صادراتی آسیا تبدیل شد و مجتمع گازوشیمی آمور باسینوپک از پروژههای کلیدی آن است و کارخانه پلیمر ایرکوتسک ۶۵۰ هزار تن، مجتمع اومسک گروه تیتان با مهندسی ویسون چین نیز از هرگونه مجوز استانی معاف شدند.
قانون «تسهیل سرمایهگذاری خارجی در شرایط تحریم» (اصلاحیههای ۲۰۲۳ و ۲۰۲۵) محدودیت مالکیت خارجی را به ۱۰۰ درصد رساند و سرمایهگذاری چینی (بیش از ۱٫۵ تریلیون روبل تا نوامبر ۲۰۲۵) را با تضمین دولتی و بیمه ریسک سیاسی همراه کرد؛ قانون «حمایت از ادغام داخلی» (۲۰۲۴) ادغام سیبور و تایف را با معافیت موقت ضدانحصار تا ۲۰۳۰ تأیید کرد، همچنین قانون «حذف موانع نوآوری» (۲۰۲5–۲۰۲4) مراحل قدیمی آمادگی فناوری را حذف و انتقال سریع از پایلوت به تولید صنعتی را ممکن ساخت.
این اقدامات، همراه با نوسازی کارخانههای متانول، تولید داخلی انیدرید مالئیک، استفاده از چاپ سهبعدی و مهندسی معکوس و چرخش صادراتی به آسیا (چین ۴۹ درصد متانول، هند و ترکیه)، صنعت پتروشیمی روسیه را به نماد واقعی «تابآوری ژئوپلیتیکی» تبدیل کرده و هدف دو برابر شدن تولید پلیمر تا ۲۰۳۰ را در مسیر تحقق قرار داده است.
با این حال درآمد انرژی روسیه از اوج ۲۰۲۲ تا سپتامبر ۲۰۲۵ حدود ۵۰ درصد سقوط کرده و روزانه به ۵۴۶ میلیون یورو رسیده است. چراکه تحریمها سقف قیمتی نفت روسیه را از سوی کشورهای گروه هفت، ۱۵ درصد زیر قیمت جهانی پایین آورده است. همزمان حملات پهپادی اوکراین از اوت ۲۰۲۵ به بعد حداقل ۱۶ پالایشگاه را مورد هدف قرار داده و این حملات حدود ۲۰ درصد ظرفیت پالایش را آفلاین کرده که این امر باعث کمبود بنزین داخلی، صفهای طولانی و افت شدید صادرات محصولات پالایشی شده است، همچنین ترکیب این دو عامل بودجه را با کسری ۱٫۹ درصد GDP روبهرو کرده و روسیه را کاملاً وابسته به برداشت از صندوق ثروت ملی کرده است.
مورد جالب قانونگذاری سختگیرانه و قانونزدایی هدفمند در چین و روسیه
نکته کلیدی که چین و روسیه را از دو کشور دیگر متمایز میکند، استفاده هوشمندانه و همزمان از دو ابزار بهظاهر متضاد است: قانونگذاری سختگیرانه در یک سمت و مقرراتزدایی بیرحمانه در سمت دیگر. این ترکیب در نگاه اول پارادوکسیکال به نظر میرسد، اما در عمل دقیقاً همان چیزی است که به هر دو کشور اجازه داده در شرایط کاملاً متفاوت (رقابت جهانی برای چین، تحریم کامل برای روسیه) نهتنها زنده بمانند، بلکه رشد هم کنند.
در چین، دولت با یک دست سقف آهنین ۱٬۰۰۰ میلیون تن ظرفیت پالایش را تعیین کرد و هزاران پالایشگاه کوچک و پراکنده «teapot» را در عمل تعطیل کرد؛ این سختترین قانونگذاری ساختاری در تاریخ صنعت پتروشیمی جهان بود. اما با دست دیگر، بزرگترین قانونزدایی انرژی تاریخ را اجرا کرد و خوراک پتروشیمی را کاملاً از سیاست محدودیت مصرف انرژی و کربن معاف کرد. همچنین بوروکراسی محلی را در پروژههای عظیم حذف و برای فناوریهای سبز و مجتمعهای غولپیکر در عمل فرش قرمز پهن کرد. نتیجه این شد که بازیگران کوچک و ناکارآمد نابود شدند، اما غولهایی مثل سینوپک و یولونگ با سرعت و بدون هیچ مانعی رشد کردند. در روسیه دقیقاً همین منطق به شکل معکوس اجرا شد. دولت با یک دست خامفروشی را در عمل جرم اقتصادی اعلام کرد، مالیات معکوس گذاشت، الزام ۴۰ درصد تبدیل داخلی تعیین کرد و کووتای اجباری تجهیزات و کاتالیست داخلی وضع کرد؛ این یعنی سختترین فشار ممکن برای جلوگیری از خروج ارزش افزوده. اما با دست دیگر، تمام موانع ممکن را برداشت: معافیت ۱۰۰ درصد گمرکی و مالیاتی برای هر چیزی که از کشورهای دوست وارد شود، حذف ارزیابی زیستمحیطی فدرال در خوشهها، اجازه مالکیت ۱۰۰ درصد خارجی، حذف تمام مجوزهای استانی در پروژههای کلیدی و حتی حذف مراحل قدیمی آمادگی فناوری تا پروژه سریعتر به تولید برسد. نتیجه این شد که در شرایطی که غرب همه درها را بسته، روسیه توانست با پول و مهندسی چین، ایران و ترکیه پروژههای عظیمی مثل آمور و ایرکوتسک را جلو ببرد. در هر دو کشور، دولت دقیقاً میداند چه چیزی را میخواهد نابود کند (واحدهای ناکارآمد در چین، خامفروشی در روسیه) و چه چیزی را میخواهد زنده کند (غولهای یکپارچه سبز در چین، زنجیره داخلی ضدتحریم در روسیه). بنابراین به جای انتخاب بین «سختگیری» یا «آزادسازی»، هر دو را همزمان و در جهت مخالف هم به کار میگیرند؛ سختترین قوانین برای بخشهایی که باید بمیرند، کاملترین آزادی برای بخشهایی که باید رشد کنند. این دقیقاً همان فرمولی است که در عمل، در دو محیط کاملاً متفاوت (یکی در اوج قدرت جهانی، دیگری زیر سختترین تحریمهای تاریخ) موفقترین نتایج را داده است.
