عباس آخوندی از پشت صحنه واگذاری بنگاههای دولتی سخن میگوید
خصوصیسازی وارونه
بمانجان ندیمی- روزنامهنگار / آن سوی پرونده خصوصیسازی چه بود؟ چه اشتباهاتی مسیر واگذاریهای بنگاههای دولتی را منحرف کرد؟ آیا جریانهای قدرت در این موضوع دخیل بودند؟ در این گفتوگو، عباس آخوندی، رئیس مؤسسه اخلاق و اندیشه شهروندی ایرانیان و وزیر پیشین راه و شهرسازی در دولت یازدهم و دوازدهم به این پرسشها پاسخ میدهد. او بحث را از آنجا شروع میکند که واگذاریها با هدف دفع شر انجام شد و خشت کج از اینجا گذاشته شد. پس از آن به مسیر درستی اشاره میکند که هرگز در ایران طی نشد. یعنی ایجاد بازار. اتفاقاتی که برای لایحه اولیه قانون خصوصیسازی در مجلس افتاد و اقتصاد را غیر رقابتی کرد و به نهادهای عمومی غیردولتی سپرد. او در نهایت عنوان میکند ما که طرفدار خصوصیسازی بودیم، حالا به این نقطه رسیدهایم که میگوییم «مرحمت فرموده ما را مس کنید». البته این گفتوگو با راهکاری از سوی آخوندی همراه است که در ادامه میخوانید.
همانطور که میدانیم خصوصیسازی در ایران از دهه ۷۰ بر اساس قانون آغاز شد. هدف اصلی هم این بود که بخشخصوصی واقعی امور را به دست بگیرد؛ به نظر میرسد که در این بیست و اندی سال این اتفاق نیفتاده؛ در واقع بنگاهداری دولت به صورت دیگری ادامه دارد. دلیل اینکه خصوصیسازی در ایران جواب نداد چه بود؟
خصوصیسازی در ایران با اتخاذ آگاهانه سیاست در تغییر رابطه دولت و بازار صورت نگرفت و با هدف دفع شر بود. بعد از جنگ، دولت با یکسری بنگاههایی روبهرو بود که زیانده بودند و نمیتوانست آنها را اداره کند. برای اینکه از شر آنها خلاص شود، اقدام به خصوصیسازی کرد. در صورتی که در سایر کشورها، خصوصیسازی با هدف ارتقای کارایی بنگاهها صورت گرفت و هدف این بود که اندازه بازار بزرگ شود، مالکیت بخش خصوصی، بنگاهها و مالکیت آحاد مردم گسترش پیدا کند و دولت کوچک شود. این هدف در ایران به هدف ثانویه تبدیل شد و بعد از یک مدت متوقف شد و آغاز مجدد آن سال 84 همزمان با ابلاغ سیاستهای کلی اصل 44بود. اما با ابلاغ سیاستهای کلی اصل 44 داستان هم پیچیدهتر شد. چون در آن دوره نهادهایی تحت عنوان نهادهای عمومی غیردولتی ایجاد شد که عملکردشان به مراتب بدتر از بنگاهداری دولتی بود و خصوصیسازی را در همان ابتدای کار از معنای خود خارج کرد. بحث دیگری که همزمان مطرح شد، سهام عدالت بود که بنگاهداری خصوصی در ایران را دچار منافع متعارض کرد و مستعد فسادپذیری ساخت. بنابراین، خصوصیسازی در ایران بسیار بد متولد شد و از روز اول بر ضد اهداف خود کار کرد.
در آن زمانی که خصوصیسازی شروع شد، بخش خصوصی قوی هم وجود داشت که دولتها بخواهند این بنگاهها را به آنها واگذار کنند؟ اهلیتسنجی برای این کار صورت میگرفت؟
در پاسخ به این سؤال دو بحث را مطرح میکنم. اینکه آیا بخش خصوصی قوی وجود داشته یا نه، در واقع داستان مرغ و تخم مرغ است. وقتی نظام بنگاهداری دولتی بر کشور حاکم است و اجازه اداره امور و ورود به بخش خصوصی داده نمیشود، بنگاهداری خصوصی هم تقویت نمیشود. بنابراین کسانی که از این موضوع صحبت میکنند، بیشتر بهانهای را برای عدم موفقیت خصوصیسازی در ایران میآورند. بحث دوم، تجربه خصوصیسازی در نظامهای کمونیستی پس از فروپاشی شوروی است. روسیه، کشورهای اروپای شرقی و جمهوریهای تازه استقلال یافته که به هیچ وجه نظام بازار نداشتند. اما حالا میبینید بسیاری از آنها موفق شدند تا حدی زیادی نظام اقتصادی خود را تغییر دهند و در سطح بسیار خوبی در بازارهای خود کارآیی و رقابتی داشته باشند.
اما هنوز هم این بحث مطرح است که ما هم بخش خصوصی ضعیفی داشتیم و به همین دلیل به سمت عمومیسازی رفتیم!
در دوره احمدینژاد یک واژه بسیار مبهمی تعریف میشود به نام «مردمی سازی» که در واقع هیچ تعریفی در نظام حقوقی نداشت. ولی، ظرفیت گستردهای برای ایجاد اغتشاش در نظام اقتصادی داشت. آنان هر کاری که میخواستند میتوانستند تحت لوای مردمیسازی انجام دهند. این تعریف نه به بخش خصوصی ارتباط داشت و نه دولتیسازی بود. آنچه اتفاق افتاد این بود که بنگاههایی با همین تعریف به گروهها و سازمانهای خاصی واگذار شدند. سهام عدالت اینجا متولد شد و مشخص نبود که چیست. آیا مردم و کسانی که مثلاً سهامدار بودند، قدرتی در اعمال حق مالکیت سهام خود داشتند؟ خیر؛ تمامی سهام عدالت در اختیار یک سری شرکتهای تعاونی استانی قرار گرفت که مشخص نبود آنها چگونه مدیریت میشوند. در واقع مدیران دولتی غیر مسئول و غیر پاسخگو در رأس آنها قرار گرفتند.
در واقع سالها از سهام عدالت خبری نبود و فقط یک اسم بود.
مسأله این بود که وقتی بخشخصوصی میخواست به یک بنگاه برود که 40 درصدش سهام عدالت بود، در واقع پا به جایی گذاشته بود که دو صندلی هیأت مدیره آن مشخص نبود چطور تعیین میشود و به چه کسی پاسخگوست. مسئولیت شرکت را بر عهده نمیگرفت. معمولاً در هر جا که افزایش سرمایه لازم بود شرکت نمیکرد. تنها در پی توزیع سود بود. تنها چیزی که برای او مهم نبود، آینده شرکت و ارتقای بهرهوری آن بود. لذا بخشخصوصی جرأت نمیکرد وارد این شرکتها شود؛ مگر اینکه خیلی ریسکپذیر بود.
به اعتقاد شما در روند خصوصـــــــــــیسازی دولت در ابتدا باید بخشخصوصــــــــی را قوی میکرد یا اول باید از بنگاهداری خارج میشد تا بخش خصوصی آنجا تقویت شود؟
بخشخصوصــــــــــی کجا رشد میکند؟ بخشخصوصی در یک بستر حقوقی مستعد رشد میکند نه در خلأ. بنابراین بسیار مهم بود که قواعد بازار و نهادهای بازار در جامعه مستقر شود و پس از آن خصوصیسازی انجام شود. اما در ایران خصوصیسازی به انتقال سهام تقلیل یافت. بعدها تصمیم گرفتند که به عنوان رد دیون این بنگاهها را به نهادهای عمومی غیردولتی واگذار کنند. استقرار قواعد بازار و نهادهای حقوقی که باید بخش خصوصی در آن رشد کند، اصلاً ایجاد نشد. برای ورود بخش خصوصی بسترسازی نکردند. نگاه کنید که بخش خصوصی در ایران چیست؟ کارگزار نهادهای عمومی غیردولتی. اخیراً مطالعهای را دکتر نیلی انجام داده تحت عنوان ارزیابی مالکیت سهام بنگاههای اقتصادی در ایران. در این مطالعه آمده است که ارزش کل سهام بنگاههای ایران 1500 میلیارد دلار است. چه بنگاههای دولتی و چه بنگاههای خصوصی. در این مطالعه گفته شده که از این میزان، 1200 میلیارد دلار متعلق به بنگاههای دولتی و نهادهای نیمه دولتی است. سهم بخشخصوصی حدود یک پنجم است. بحث من با گفتن این ارقام، بحث اندازه نیست. بحث این است که اساساً محیطی برای رشد بخشخصوصی وجود ندارد. محیط حاکم بر اقتصاد ایران محیط دولتی و نهادهای غیردولتی است. نهادهای عمومی غیردولتی عملکردشان بدتر از نهادهای عمومی دولتی است. بالاخره در نهادهای عمومی دولتی، قانونی حکمفرماست و میتوانیم بدانیم آنجا چه خبر است. مالیات میدهند. اما در نهاد عمومی غیردولتی هیچ شفافیتی وجود ندارد. به انحای مختلف از زیر بار پرداخت مالیات فرار میکنند و تمرکز خزانه که لازمه انضباط ملی در سطح حکمروایی اقتصاد است را مختل میسازند.
حتی مشخص نیست که این نهادها به چه کسانی باید پاسخگو باشند!
دقیقاً! و چگونه باید بنگاهداری آنها صورت بگیرد. خوب، در چنین فضایی شما میگویید چرا بخشخصوصی رشد نمیکند؟ اگر رشد کند خیلی اتفاق شگفتی است. چطور در یک محیط نامساعد، بخشخصوصی میتواند فعالیت کند؟ هر روز هم در کشور دنبال این هستیم که مفسدان را دستگیر کنیم.
به نظر شما خصوصیسازی همه صنایع با یک نسخه و قانون امکان پذیر بود؟
لایحه اولیه قانون خصوصیسازی که تهیه شد، بحث بسیار مهمی در آن مطرح بود که تجربه کشورها در خصوصیسازی را بررسی میکرد. بررسی آن تجارب میگفت که خصوصیسازی باید بازار به بازار انجام شود. یعنی یک نسخه کلی خصوصیسازی برای همه صنایع و بخشهای اقتصاد وجود نداشت. اگر تجربه انگلستان را نگاه کنیم، میبینیم برای خصوصیسازی صنایع فضایی یک برنامه دارند که با برنامه خصوصیسازی صنعت نفت متفاوت است. زیرا هر کدام از صنایع، ضوابط و قواعد خود را دارند و نمیشود یک قانون مادر برای همه بخشها اجرا شود. در نتیجه با تکیه بر همین تجارب بینالمللی، ما اعلام کردیم که نمیتوانیم همه صنایع را با یک روش و متد خصوصیسازی کنیم. اما دولت نظرش این بود که فرصت نداریم برای هر بازار یک قانون تدوین کنیم؛ پس یک چتر کلی تدوین میکنیم و برای هر بازار یک آییننامه اجرایی تنظیم میکنیم که بر اساس آن عمل شود. اما هیچگاه آن بخش دوم را انجام ندادند. بنابراین یکی از دلایل شکست این بود که بخش دوم که قرار بود برای بازار به بازار تعیین تکلیف کند و برنامه دهد، اجرا نشد. مثلاً در صنعت پتروشیمی در ایران انحصار وجود داشت، یعنی قواعد بازار در آن حاکم نبود. پس ابتدا باید قاعده بازار را پیاده میکردند و بعد صنعت را خصوصیسازی کنند. اما مسئولان در عمل اقدام به خصوصیسازی پتروشیمی کردند بدون توجه به استقرار نهاهای بازار. همین موضوع در خصوصیسازی مخابرات رخ داد. در نیروگاههای برق و سایر صنایع نیز همین سیاق اتفاق افتاد.
اما شعار خصوصیسازی را تمام دولتها میدادند!
بله، به دلیل اینکه شعارش برای برخی سازمانها عمومی غیردولتی نان داشت. میخواستند بنگاههای دولتی برود سمت این نهادها تا به کسی پاسخگو نباشد. پیش از آن حداقل دولت باید به مجلس پاسخ میداد؛ ولی این نهادها پاسخگو نبودند در مورد عملکردشان. الان میبینید که مخابرات خصوصیسازی شد و بالاترین نرخهای تعرفه را برای مردم در نظر میگیرد و هیچ کس هم زورش به این شرکت نمیرسد. خب این هم یک انحصار نهاد عمومی غیردولتی است. همین بحث را در سایر بخشها هم داریم. نکته دیگر این بود که بنگاهها پیش از خصوصیسازی، وضعیتهای متفاوتی در قانون اساسی و یا قوانین عادی داشتند. برخی از آنها انحصارات طبیعی داشتند. یعنی حتی بعد از خصوصیسازی آن بنگاه وضعیت انحصاری دارد. مثلاً در هر شهر یک شبکه آب وجود دارد و نمیتوان شبکههای مختلف آب ایجاد کرد. یا یک شبکه مخابرات زمینی وجود دارد. بنابراین، هر کجا یک انحصار وجود دارد و شکست آن امکان پذیر نیست، انحصار طبیعی است. باید توجه داشته باشیم که نحوه وضع مقررات برای انحصارات طبیعی فرق دارد با انحصارات قانونی؛ همانند بازار بیمه، بانک یا پتروشیمی.
پس انحصارات طبیعی به چه شکل خصوصیسازی میشوند؟
خصوصیسازی آنها بسیار پیچیده است و به این پیچیدگی در ایران توجه نشدهاست. به همین دلیل میگویم قبل از اینکه قاعده بازار تعریف شود، دست به خصوصیسازی زدند و به مشکل خوردند. یک سری انحصارات هم قانونی بود؛ ما یک زمان انحصار چای داشتیم ولی ناشی از قانون بوده. یا انحصار پتروشیمی یک انحصار قانونی بوده و طبیعی نبوده و کاملاً هم قابلیت خصوصیسازی داشته است.
چرا آییننامهها تدوین نشد؟
این همان بحثهای اقتصاد سیاسی است که آن شبکههایی که منافعشان در حفظ وضع موجود بود، در عمل، اجازه تدوین این آییننامهها را ندادند. این گروه در عمل اختلالات زیادی ایجاد کردند. از سوی دیگر در دنیا برای هر انحصار، یک سازمان مقررات مستقل برای مقرراتگذاری ایجاد کردند. مثلاً سازمان مستقل وضع مقررات مخابرات (Ofcom). در انگلستان 13 سازمان وضع مقررات تعیین شد برای هر رشته انحصار طبیعی مانند: Ofgem, Ofwat, ORR. ما در ایران چند سازمان داریم که هیچ کدام از آنها مستقل نیستند و اغلب انحصارات طبیعی خصوصیسازی شده حتی سازمان هم ندارند. در قانون قرار بود این سازمانها تأسیس شود، اما یک سازمان هم تأسیس نشد. به همین دلیل هم هست که ما کسانی که طرفدار خصوصیسازی بودیم به این نقطه رسیدهایم که «مرحمت فرموده ما را مس کنید». واقعاً به اینجا رسیدهایم که میخواهیم این خصوصیسازی رها شود و به ساختار قبل برگردد. این خصوصیسازی فقط قدرت انحصار را به نهادهای عمومی غیردولتی واگذار کرد که به کسی پاسخ نمیدهند. در قانون اساسی اقتصاد یا دولتی است، یا خصوصی و یا تعاونی. چیزی به نام نهاد عمومی غیردولتی در قانون نیامدهاست. اینها نهادهای عجیب و غریبی هستند که سهمهای بزرگی در اقتصاد دارند و حدود 37 درصد از بنگاههای اقتصادی در اختیار این نهادها هستند. بحثی که در پیشنویس قانون خصوصیسازی مطرح شد این بود که نهادهای عمومی غیردولتی، حداکثر میتوانند 20 درصد سهام یک بنگاه را در بورس بخرند. آن هم به شرطی که در هیأت مدیره صندلی نداشته باشند. این پیشنویس لایحه اولیه بود. آنچه از مجلس وقت خارج شد عجیب بود. مجلس اعلام کرد که این نهادها میتوانند 40 درصد یک بنگاه را در اختیار داشته باشند نه زیر 20 درصد بنگاهها را. یعنی مجلس به این نهادها یک چک سفید امضا برای ایجاد انحصار در هر بخش اقتصاد را داد.
پس اینجا بود که انحصار کوچ کرد از یک بخش به یک بخش دیگر؟
بله! انحصار دولتی یک انحصار مشروع است که دولت میتواند به هر دلیلی در یک بخش انحصار ایجاد کند. زیرا انحصار دولت، انحصار پاسخگو است؛ اما نهادهای عمومی دولتی یک انحصار بدون پاسخگویی دارند. انحصار از نظر تعریف علمی این است که اگر نهادی 25 درصد بازار را در اختیار داشته باشد، در عمل، انحصار آن بازار را در دست دارد و میتواند قیمت بگذارد و شرایط را به مصرف کننده تحمیل کند. حالا شما تصور کنید کسی که 40 درصد بازار را در اختیار داشته باشد، در عمل میتواند همه چیز را در کنترل خود بگیرد و سودهای بادآورده کسب کند. کاری که مجلس با این لایحه کرد، تمام محتوای قانون را تغییر داد. چه نیرویی توانست این لایحه را با چنین تغییر بزرگی مواجه کند؟ اینجا باید بروید پرتقال فروش را پیدا کنید.
این اتفاق در کدام دولت افتاد؟
در دولت نهم؛ دولت احمدی نژاد. بازی قدرت اینجا خودش را نشان میدهد. نمیتوانیم بگوییم یک نفر این کار را کرد. اما یک فرآیند موجب چنین خروجی از مجلس شد. قطعاً به شکل تصادفی این تغییرات در لایحه ایجاد نشد. یک جریان قدرت پشت آن بود. فاصله «تا 20 درصد میتواند سهام شرکت را داشته باشد» با «تا 40 درصد میتواند سهم بازار داشته باشد»، زمین تا آسمان است و مشخص است که محصول لابیهای سنگین است.
صنعت پتروشیمی هم صنعتی بوده که در اختیار دولت بوده و به عنوان منابع ملی محسوب میشده؛ خصوصیسازی که انجام شد، برخی اعتقاد دارند که نه رقابت در این صنعت شکل گرفت و نه بازار. حالا بر اساس آنچه شما اشاره کردید، سندی هم برای نحوه خصوصیسازیاش وجود نداشت. تبعات خصوصیسازی ناقص در پتروشیمیها چه بود؟
به یاد دارم زمانی که بحث خصوصیسازی پتروشیمی مطرح بود، تعدادی متخصص پیشنهاد دادند که پیش از خصوصیسازی بازار پتروشیمی ایران را شکل دهید. درست میگفتند. پتروشیمی انحصاری و در وضعیت نابازار قرار داشت. گفتند باید این بازار هم در سطح ملی و هم در سطح بینالمللی کار کند و نیاز است که ابتدا بازار داخل ایجاد شود. برای این کار هم نیاز بود که برای کل زنجیره ارزش تعیین تکلیف میشد. نحوه رقابت، فرآیند قیمتگذاری، نحوه حفاظت از منافع سهامدار و حفاظت از مصرف کننده و نظام وضع تعرفه از مسائلی بود که برای ایجاد بازار باید شفاف میشد. آن زمان هنوز خصوصیسازی هم در این صنعت صورت نگرفته بود. اما معمولاً در ایران هر زمان چنین پیشنهاداتی مطرح میشود، یک عده میگویند این پیشنهادها زمانبر است و باید سریعتر خصوصیسازی انجام شود و تا دولت پشیمان نشده اقدام کرد. این طرز نگاه، ایدهها را متوقف میکند. خلاصه که کلاً به این پیشنهادها توجهی نشد و هنوز هم قواعدی برای بازار پتروشیمی ایران نداریم. بعد از آن عمده توجهها به بالادست پتروشیمی حلب شد. جایی که اگر شرکتها گاز را یک سنت ارزانتر میخریدند، بدون دردسر سودهای کلان میبردند. بنابراین به جای آنکه صنایع پتروشیمی در صنایع پایین دستی یا صنایع پتروشیمی مهندسی (میان دستی) که میتواند ارزش افزوده بالایی داشته باشد، فعالتر باشد، نحوه خصوصیسازی این علامت را میداد که رانت در بالادست است نه در زحمت در سایر بخشهای میانی و پایین دست. الان شاهدیم که در پایین دست رشد جدی نداشتهایم. سیاست دارد چه علامتی به بازار میدهد؟ میگوید خودت را درگیر آن مراحل سخت نکن. بنگاههای کوچک که امکان هزینهکرد در بخش تحقیق و توسعه ندارند و فقط از تکنولوژیهای جاری میتوانند استفاده کنند، در پایین دست قرار میگیرند. اما میماند آن حلقه بالادست و وسط. اینجا نیاز به تحقیق و توسعه و نوآوری وجود دارد، ولی در زنحیره ارزش پتروشیمی ایران، سود بالادست در ارزان خریدن گاز است و بخش میانی در عمل حذف شده است و موجب شده تا زنجیره پتروشیمی ناقص شود. صنعت پتروشیمی تنوع زیادی در محصول دارد؛ اما در ایران بسیار محدود است و آن هم به دلیل نحوه خصوصیسازی این صنعت است. خاطرم هست که کسانی که میخواستند در زمان خصوصیسازی پتروشیمی، وارد این بازار شوند - که البته بسیار هم با هوش بودند- در ابتدا شرکت بازرگانی پتروشیمی را گرفتند. چرا که با خود گفتند همه تولید میکنند، اما قیف تجارتش دست ما میافتد و سود میکنیم. در صورتی که اگر بر اساس قاعده قرار بود خصوصیسازی انجام شود، در ابتدا باید تکلیف همین شرکت را روشن میکردند و برنامه انحلال و یا تقسیم آن را میچیدند.
شرکتهایی که خصوصیسازی ناقصی داشتند، بعضاً پشت صحنههای عجیب و غریبی از اختلاسها و فسادهای مالی دارند. این در حالی است که بسیاری از همین صنایعی که نام بردیم ادعا دارند که در بورس هستند و عملکردشان شفاف است. نظرتان در این خصوص چیست؟
ببینید ما از یک سیستم معیوب نمیتوانیم انتظار داشته باشیم که برونداد محصول خوبی داشته باشد؛ این یک انتظار نادرست است به نظرم. وقتی یک رانت بزرگ آن بالا خوابیده، نتیجه این میشود که نه تحقیق و توسعه اتفاق میافتد نه توسعه بازار و نه دسترسی به بازارهای جهانی. همه به دنبال این هستند که چطور به رانت بالادستی دسترسی داشته باشند. مشکل اصلی به نحوه سیاستگذاری عمومی برمیگردد که در مورد خصوصیسازی ناقص و ناکارآمد بود.
اعتقاد دارید شرکتهای دولتی که واگذار شدند، کرخت شدهاند؟
از کرختی به مراتب بدتر.اگر پیش از واگذاری کرخت بودند، مجلس از آنها بازخواست میکرد. اما حالا هیچ کس نمیتواند آنها را کنترل کند. من درمورد مسأله خصوصیسازی مخابرات، در دولت روحانی به وزیر وقت ارتباطات گفتم که با توجه به وضعیت این شرکت، باید بپذیریم که اشتباه کردهایم و آن را پس بگیریم. حتی در دنیا هم این موضوع رایج است. آن زمان حرف من رأی نیاورد و اجرا نشد. الان اگر بحث خصوصیسازی مطرح میشود چارهای جز تجدید نظر در مورد اصل قانون وجود ندارد؛ زیرا این قانون تضمینکننده رقابت نیست. در قانون، نهادی آمده به نام شورای رقابت و هدف این بوده که جلوی انحصار را بگیرد و رقابت را در بازار حاکم کند. آیا ما در بازار پتروشیمی رقابت داریم؟ در بازار خودرو رقابت داریم؟ در چه بازاری رقابت داریم؟
خب اعتقاد بر این است که تعداد شرکتهای فعال زیاد است و این مانع از انحصار است.
دو چیز در این موضوع مهم است. یک، اینکه ببینید هر شرکت چقدر از سهم بازار را دارد. اگر صد شرکت هم وجود داشته باشد و یک شرکت 30 درصد بازار را در اختیار داشته باشد یعنی انحصار دارد. دوم اینکه انحصار رابطه مستقیم با نرخ تعرفه بازرگانی دارد. اگر به دنبال رقابت بودیم، باید نرخ تعرفههای بازرگانی را بشدت تنزل میدادیم. نمیتوانیم هم تعرفه 100 درصدی برای یک کالا تعیین کنیم و هم بگوییم رقابت پذیر هستیم. بنابراین نظام بازرگانی در انحصارزدایی بسیار اهمیت دارد. نمیشود دیوار حمایتی را بالا ببریم و رفاه مردم را فدای یک گروه خاص کنیم و بعد بگوییم خصوصیسازی انجام شده.
در شرایطی که امروز ایستاده ایم، با توجه به تحریمها و فشارهای بینالمللی و سیاستهای داخلی و وضعیت اقتصادی، به نظر شما یک حرکت انقلابی میتواند خصوصیسازی را در مسیر درست هدایت کند؟
بهتر است بازنگری نهادی را جایگزین آن کنیم. برای بازنگری نهادی باید ابتدا به یک پرسش پاسخ دهیم. آیا حاکمیت در ایران به دلیل ارتقای کارآیی بنگاه به سمت خصوصیسازی آمده یا دفع شر کرده یا خصوصیسازی به نفع نهادهای خاص بوده؟ اینها دو مسأله مهم و متفاوتند. اول باید تکلیف این مشخص شود. اگر حاکمیت به دنبال ارتقای کارآیی است اولین کاری که باید انجام دهد، ایجاد سازو کار بازار است. اما اگر هدف این بوده که فقط بنگاه را از دولت خارج کند و به نهادهای عمومی غیردولتی بسپارد، هر چه ما بگوییم آب در هاون کوبیدن است.
بیشتر واگذاریها به عنوان رد دیون بود.
رد دیون از آن بحثهای خطرناک بود که اسمش رد دیون بود، ولی توسعه بنگاههای نهادهای عمومی غیردولتی را به دنبال داشت. در این رد دیون شرکتهای بسیار خوبی را دولت به نهادهای عمومی واگذار کرد. حال آنکه میبایست آنها را در بازار واگذار و وجهاشاش را در صورت لزوم بابت دیون پرداخت میکرد. نه خود بنگاه را!
یعنی بهتر بود این شرکتها تحت مالکیت دولت بمانند؟
بحثی که در لایحه خصوصیسازی بود این بود که باید مشخص میکردند میخواهند از کجا خصوصیسازی را آغاز کنند. آیا میخواهند واگذاری را از بنگاههای بزرگی مانند مخابرات شروع کنند یا از شرکتهای کوچک مثل کفش ملی. قاعدتاً باید از بنگاههای کوچک این واگذاری آغاز میشد. اما اتفاقی که افتاد دقیقاً برعکس بود. در حالی که هنوز نساجی دولتی وجود داشت، پتروشیمی و مخابرات را واگذار کردند. این وارونگی در روند خصوصیسازی نمیتواند تصادفی باشد. حاصل اعمال نفوذ جریان قدرت است.
یعنی تعمدی در این نوع وارونگی میبینید؟
عقل سلیم باید پاسخ دهد که آیا خصوصیسازی صنعت خودرو در اولویت بود یا پتروشیمی؟ خب طبیعتاً خودروسازی باید تعیین تکلیف میشد. اما 40 سال گذشته و هنوز تکلیف این صنعت و قطعهسازی مشخص نیست. مسأله بازارهای صنایع سبک حل نشده است. ناگهان به سمت صنایع بزرگ که یا انحصار طبیعی بودند یا انحصار بازار بزرگی داشتند، پیش رفتند. اینها سازهای وارونه است. علم اقتصاد سیاسی به من میگوید که هیچ ساز وارونهای تصادفی نیست.
مسأله خصوصیسازی ناقص در تمام دولتها مطرح بوده چه اصولگرا و چه اصلاحطلب. سیاستمداران همواره به این موضوع نگاه درآمدی داشتهاند.
این موضوع شدت و ضعف دارد. در جریان خصوصی سازی، تقریباً یک درصد آن قبل از دولت نهم و 99 درصد آن در دولت نهم و دهم بودهاست. میخواهم بگویم میزان انتقال ثروت ملی از دولت به سمت نهادهای عمومی غیردولتی و... در دولت نهم اصلاً قابل مقایسه ماقبلش نیست.
و هیچ دولتی هم نتوانست آنها را برگرداند؟
شجاعتش را نداشتند. من اگر در دولت یازدهم تصمیم گیر بودم حتماً مخابرات را برمی گرداندم. بسیاری از خصوصی سازیهای فاسد را برمی گرداندم. خب آن طرف هم حتماً یک پشتوانه حمایتی قوی وجود دارد که اجازه بازگشت این داراییها به دولت را نمیدهد. در این شرایط، سیاستگذاری درست آن است که جامعه را آماده کنیم و توضیح دهیم که کل این روند وارونه طی شدهاست. آن هم با دلیل و مستندات و منطق. تا وقتی یک سری بازارهای خُرد را از مداخله دولت پاک نکردهایم، رفتن به سمت واگذاری انحصارات طبیعی بسیار کار عجیبی است. هیچ کشوری یک شبه برای انحصارات طبیعی تصمیم نگرفته و مهمتر آنکه به یک شخص واگذار نکردهاست؛ آن هم با مزایده صوری. واگذاری وارونه دو مشکل دارد. یکی اینکه ثروت ملی را از یک نقطه به نام دولت به نقطه دیگر منتقل میکند. نکته دیگر این است که دریافت کننده آن شرکت، مانع توسعه است. زیرا منافع آن در حفظ انحصار است نه سرمایهگذاری مجدد. اگر بنگاه در دست دولت بود در برنامههای توسعهای برای آن هدفگذاری میشد؛ ولی حالا که در دست دولت هم نیست، در این برنامهها هم جایی ندارد. تا زمانی که میتوانند از یک جا رانت به دست بیاورند و با توجه به منطق بازار، سودآوری هم داشته باشند، چرا باید کارهای پرهزینه تحقیق و توسعه را انجام دهند؟
چرا دولت از قسمت میانی زنجیرههای ارزش حمایت نمیکند؟
سیاستگذاری به معنی گفتن حرفهای خوب نیست. اگر میخواهیم به نفع بخش میانی سیاستگذاری کنیم باید جلوی رانت بالادست را بگیریم. نمیشود همزمان رانت پاشی باشد و بگوییم میخواهیم از بخش میانی حمایت کنیم. در این صورت فقط منابع هدر میرود. یک عده هم از این حمایت مجدداً سودجویی میکنند.
و حرف آخر شما؟
خصوصیسازی نمیتواند یک شبه اتفاق بیفتد. در ایران همیشه نگران این هستند که دولت عوض شود و واگذاریها در نیمه راه بماند. به همین دلیل هم ظرف مدت کوتاهی این خصوصی سازیهای ناقص و اشتباه انجام میشود. این در حالی است که در کشورهای دیگر ممکن است خصوصیسازی حتی 7 تا 8 سال برای یک بخش طول بکشد. آنچه امروز از خصوصیسازی میبینیم، حاصل اشتباهات مکرر چه تعمدی چه غیر تعمدی در مسیر خصوصیسازی است.
