نهادها و قواعدی که سرنوشت فرصتها را تعیین میکنند
توسعه نه اسیر ساختار است و نه محصول قهرمانان
ناصر پوررضا کریمسرا
مدرس دانشگاه
و دکتری جامعهشناسی اقتصادی و توسعه
چرا برخی ملتها با وجود برخورداری از منابع طبیعی، نیروی انسانی تحصیلکرده و افراد خلاق، سالها در مسیر توسعه متوقف میمانند، در حالی که برخی دیگر با منابعی محدودتر توانستهاند رفاه، نوآوری و فرصتهای بیشتری برای شهروندان خود ایجاد کنند؟آیا مسأله، کمبود استعداد است؟ یا باید پاسخ را در جایی دیگر جستوجو کرد؟ آیا قواعد و نهادهایی وجود دارند که تعیین میکنند توانایی انسانها چگونه به فرصت و فرصت چگونه به نتیجه تبدیل شود؟
نهادهای فراگیر میدان توسعه را میسازند، عاملیت انسانی در این میدان امکان کنش و تغییر ایجاد میکند، سرمایه اجتماعی کنشهای پراکنده را به ظرفیت جمعی تبدیل میکند و کنش جمعی میتواند نهادها را اصلاح، بازتولید و پایدار کند.
یک دیدگاه، ریشه اصلی توسعه یا توسعهنیافتگی را در ساختارهایی نظیر نظام سیاسی، اقتصاد، قوانین، نظام اداری و نهادهای اجتماعی جستوجو میکند. از این منظر، اگر قواعد بازی نامناسب باشند، حتی افراد توانمند نیز با محدودیتهای جدی مواجه خواهند شد.
در مقابل، نوعی نگاه قهرمانمحور وجود دارد که همه امید خود را به مدیران تحولآفرین، کارآفرینان خلاق، نخبگان علمی یا رهبران اجتماعی میبندد؛ گویی ظهور چند انسان استثنایی میتواند جامعه را از مسیر توسعهنیافتگی عبور دهد.
اما مسأله شاید این دوگانه نباشد که ساختار مهمتر است یا انسان. پرسش بنیادیتر این است که چه نوع ساختاری امکان میدهد انسانها تواناییهای خود را بالفعل کنند؟
در اینجا، اندیشه داگلاس نورث اهمیت پیدا میکند. در اقتصاد نهادگرا، نهادها صرفاً سازمانها و ادارات نیستند؛ بلکه مجموعه قواعد رسمی و غیررسمی هستند که رفتار انسانها و انگیزههای آنان را شکل میدهند.
قانون، حقوق مالکیت، نظام قراردادها، شیوه اجرای قانون، هنجارهای اجتماعی و سازوکارهای سیاسی، همگی بخشی از محیط نهادی هستند که افراد در آن تصمیم میگیرند.
تصور کنید دو کارآفرین با استعداد مشابه، سرمایه مشابه و ایدهای مشابه وجود داشته باشند. یکی در محیطی فعالیت میکند که قوانین روشن، حقوق مالکیت امن، رقابت واقعی و مقررات قابل پیشبینی وجود دارد و دیگری در محیطی که موفقیت اقتصادی بیش از نوآوری به رابطه، انحصار یا دسترسی به منابع قدرت وابسته است. آیا میتوان انتظار داشت تلاش این دو نفر به نتایج مشابهی برسد؟ انسان همان انسان است، اما قواعد بازی متفاوت است. از همین جا اهمیت نهادها روشن میشود. نهادها فقط محدودیت ایجاد نمیکنند بلکه آنها انگیزه میسازند و تعیین میکنند تلاش، نوآوری، سرمایهگذاری و همکاری تا چه اندازه ارزشمند باشند.
عجماوغلو؛ مسأله فقط نهاد نیست
نوع نهاد است
اما همه نهادها به یک اندازه توسعهآفرین نیستند. اینجاست که دیدگاه دارون عجماوغلو اهمیت ویژهای پیدا میکند. تفاوت جوامع را نمیتوان صرفاً با منابع طبیعی، جغرافیا یا حتی استعدادهای انسانی توضیح داد. مسأله اساسی، کیفیت نهادهایی است که فرصت مشارکت اقتصادی و سیاسی را توزیع میکنند.
نهادهای فراگیر به طیف گستردهای از مردم اجازه میدهند مشارکت کنند، رقابت کنند، مالکیت داشته باشند، نوآوری کنند و از ثمره تلاش خود بهرهمند شوند. در مقابل، نهادهای استخراجی فرصتها و منابع را در اختیار گروهی محدود قرار میدهند. از این منظر، توسعه پیش از آنکه مسأله «داشتن انسانهای بزرگ» باشد، مسأله ساختن محیطی است که انسانهای معمولی نیز بتوانند تواناییهای خود را به نتیجه تبدیل کنند.
یک جامعه ممکن است هزاران کارآفرین بااستعداد داشته باشد، اما اگر دسترسی به فرصتها نابرابر، رقابت محدود و قواعد بازی غیرشفاف باشد، بخش بزرگی از این استعدادها به جای تولید ثروت، صرف عبور از موانع نهادی خواهد شد. بنابراین، نهادهای فراگیر، شرط امکان تبدیل استعداد و تلاش انسانی به توسعهاند.
اما آیا انسان فقط محصول نهادهاست؟ در اینجا اگر بیش از اندازه نهادگرا شویم، با یک مشکل دیگر مواجه خواهیم شد. اگر نهادها همهچیز را تعیین میکنند، پس چه کسی نهادهای ناکارآمد را تغییر میدهد؟ اینجاست که مفهوم عاملیت انسانی وارد میشود. آمارتیا سن، توسعه را صرفاً افزایش درآمد یا تولید ناخالص داخلی نمیداند. توسعه، از نگاه او، با گسترش آزادیها و قابلیتهای واقعی انسانها برای انتخاب و عمل پیوند دارد. بنابراین، نهاد مطلوب نهادی است که دامنه انتخاب و توان واقعی انسان برای عمل کردن را افزایش دهد. در این نگاه، انسان فقط دریافتکننده فرصت نیست و باید بتواند از فرصت استفاده کند. اما این پرسش همچنان باقی است: آیا انسان میتواند در شرایط نهادی نامناسب نیز دست به تغییر بزند؟ پاسخ، مثبت است. نورمن لانگ در رویکرد «کنشگرمحور» خود به توسعه، در برابر توضیحاتی که همه تغییرات را از بالا و از ساختارهای کلان توضیح میدهند، بر نقش کنشگران تأکید میکند. از نظر او، مردم، کارآفرینان، مدیران و گروههای اجتماعی صرفاً موضوع سیاستهای توسعه نیستند و آنها در فرآیند توسعه تفسیر، مذاکره، انتخاب و عمل میکنند و میتوانند در تغییر شرایط اجتماعی نقش داشته باشند.
آلبرت بندورا نیز عاملیت انسانی را در تقابل ساده با ساختار قرار نمیدهد. در نظریه او، انسانها هم تحت تأثیر محیط اجتماعی قرار دارند و هم در شکل دادن به آن نقش دارند؛ حتی از عاملیت جمعی سخن میگوید، یعنی توانایی افراد برای ترکیب دانش، منابع و باورهای خود و اقدام مشترک برای تغییر شرایط. بنابراین، انسان نه زندانی ساختار است و نه موجودی کاملاً مستقل از آن.
سرمایه اجتماعی؛ چگونه عاملیت
به تغییر نهادی تبدیل میشود؟
اما یک حلقه دیگر هنوز باقی مانده است. ممکن است یک کارآفرین خلاق باشد، یک شهروند مطالبهگر باشد یا مدیری ایدهای نو داشته باشد؛ اما کنش فردی بهتنهایی معمولاً برای تغییر نهادها کافی نیست. اینجاست که سرمایه اجتماعی اهمیت پیدا میکند. اعتماد، شبکههای همکاری، هنجارهای مشارکت و توانایی اقدام جمعی، امکان میدهند کنشهای پراکنده افراد به یک نیروی اجتماعی تبدیل شوند. سرمایه اجتماعی در این مدل، جایگزین نهادهای فراگیر نیست. حتی ممکن است در بعضی شرایط نهادی ناکارآمد نیز شکل بگیرد. مسأله مهم، جهت آن است. اگر اعتماد فقط در شبکههای بسته خانوادگی و گروهی باقی بماند، ممکن است به رابطهگرایی و انحصار منجر شود. اما اگر اعتماد بتواند میان گروههای مختلف اجتماعی پل ایجاد کند و به مشارکت، مطالبهگری و همکاری عمومی تبدیل شود، میتواند ظرفیت جامعه برای اصلاح نهادها را افزایش دهد. اینجاست که سرمایه اجتماعی به حلقه واسط میان عاملیت و نهاد تبدیل میشود.
چرخه واقعی توسعه
بنابراین توسعه را نباید یک خط مستقیم دانست؛ بلکه باید آن را چرخهای دید که در آن نهادها نقش محوری دارند، اما از کنش اجتماعی نیز تأثیر میپذیرند. در این چرخه، نقطه شروع اهمیت زیادی دارد: کیفیت نهادها. اما نقطه پایان نیز دوباره به نهادها بازمیگردد. به همین دلیل، نهادهای فراگیر را میتوان شرط زمینهای و تعیینکننده توسعه دانست؛ در حالی که عاملیت انسانی نیروی حرکت و سرمایه اجتماعی یکی از سازوکارهای تبدیل این حرکت به کنش جمعی و اصلاح نهادی است.
توسعه؛ ساختن میدان، نه انتظار برای قهرمان
شاید یکی از خطاهای جدی در سیاستگذاری توسعه این باشد که به جای ساختن میدان بازی مناسب، دائماً به دنبال «بازیکن استثنایی» باشیم. کشوری که منتظر مدیر افسانهای، کارآفرین نابغه یا سیاستمدار منجی است، در واقع هنوز مسأله اصلی را حل نکرده است.
هدف توسعه باید ساختن نهادی باشد که حتی بدون حضور قهرمانان نیز بتواند افراد توانمند را شناسایی، توانمند و به مشارکت دعوت کند. جامعه توسعهیافته الزاماً جامعهای نیست که انسانهای خارقالعاده بیشتری دارد. بلکه جامعهای است که نهادهایش اجازه میدهند انسانهای معمولی نیز با تلاش، خلاقیت و همکاری، نتایج غیرمعمول خلق کنند. پس توسعه نه اسیر ساختار است و نه محصول قهرمانان. اما اگر بخواهیم میان این دو، وزن تعیینکنندهتری قائل شویم، باید گفت نهادهای فراگیر، شرط امکان توسعهاند و عاملیت انسانی نیروی تحقق آن و سرمایه اجتماعی یکی از سازوکارهای حفظ، تعمیق و اصلاح آن.
در نهایت، مسأله توسعه این نیست که جامعه چگونه یک قهرمان پیدا کند. بلکه مسأله این است که چگونه نهادی بسازیم که نیاز جامعه به قهرمان را کاهش دهیم.
بــــرش
توسعه از کجا شروع میشود؟
بحث نهادها در توسعه، موضوعی انتزاعی و محدود به کتابهای اقتصاد نیست. اثر نهادها را میتوان در سادهترین تصمیمهای روزمره اقتصادی دید: اینکه یک جوان تحصیلکرده تصمیم بگیرد کسبوکاری راه بیندازد یا نه؟ یا یک تولیدکننده سرمایهگذاری خود را توسعه دهد یا منتظر بماند؟ یا یک پژوهشگر ایدهاش را به محصول تبدیل کند یا مسیر مهاجرت را برگزیند؟ در همه این تصمیمها، میزان توانایی فرد مهم است، اما کافی نیست. آنچه تصمیم نهایی را شکل میدهد، برآورد او از قواعد و آینده است.
اگر فرد احساس کند میان تلاش، مهارت و نتیجه رابطهای قابل اتکا وجود دارد، انگیزه برای فعالیت مولد افزایش مییابد. اما اگر تصور غالب این باشد که دسترسی به فرصتها بیشتر به روابط، امتیازات و تصمیمهای غیرقابل پیشبینی وابسته است، استعدادها نیز مسیر متفاوتی انتخاب میکنند. در چنین شرایطی، جامعه الزاماً با کمبود افراد مستعد روبهرو نیست و با دشواری تبدیل استعداد به دستاورد جمعی مواجه است.
به همین دلیل، توسعه را نباید صرفاً در آمار رشد اقتصادی، تعداد پروژهها یا افزایش بودجهها جستوجو کرد. توسعه زمانی معنا پیدا میکند که شهروندان بتوانند برای آینده خود برنامهریزی کنند، بنگاهها افق قابل پیشبینی داشته باشند و قواعد برای بازیگران مختلف، تا حد امکان شفاف و یکسان اجرا شود. این همان نقطهای است که نهادهای فراگیر، از یک مفهوم نظری به مسألهای کاملاً عملی تبدیل میشوند.
از سوی دیگر، اصلاح نهادی فقط وظیفه دولت یا قانونگذار نیست. هرچند نقش آنان تعیینکننده است. تشکلهای حرفهای، انجمنهای صنفی، دانشگاهها، رسانهها و گروههای مدنی نیز میتوانند با طرح مسأله، ارائه اطلاعات دقیق و مطالبه شفافیت، در بهتر شدن قواعد بازی نقش داشته باشند. این همان معنای کنش جمعی است: توان تبدیل دغدغههای پراکنده به خواستهای عمومی برای اصلاح.
در واقع، جامعهای که میخواهد توسعه یابد، نباید تمام امید خود را به ظهور چند چهره برجسته گره بزند. مدیران توانمند و کارآفرینان خلاق مهماند، اما ماندگاری اثر آنان وابسته به محیطی است که امکان رشد دیگران را نیز فراهم کند. توسعه پایدار زمانی شکل میگیرد که موفقیت، یک استثنا نباشد؛ بلکه نتیجه طبیعی تلاش، خلاقیت، همکاری و اعتماد به قواعد باشد.
