دیوان محاسبات کشور چهارشنبه هفته گذشته در گزارشی از شناسایی ۲۹۱ نهاد شورایی در کشور خبر داد؛ نهادهایی که در قالب شورا، شورای عالی، ستاد، کمیسیون، کمیته، هیأت و کارگروه فعالیت می‌کنند. از میان این تعداد، دست‌کم ۹۵ نهاد مشمول بند «ب» ماده ۱۰۵ قانون برنامه هفتم توسعه هستند؛ بندی که دستگاه‌های مسئول را مکلف کرده است شوراهای دارای وظایف مشابه یا متداخل را، با رعایت استثنائات قانونی، در یکدیگر ادغام یا منحل کنند.
اگرچه دیوان محاسبات در اطلاعیه خود جزئیات فهرست ۲۹۱ نهاد و مشخصاً ۹۵ نهاد مشمول ادغام یا انحلال را رسانه‌ای نکرده، اما اعلام این ارقام بار دیگر مسأله تعدد ساختارهای شورایی در نظام تصمیم‌گیری کشور را مطرح کرده است.
گزارش دیوان محاسبات همچنین در شرایطی منتشر شده که دولت چهاردهم در نزدیک به دو سال گذشته، اصلاح ساختار اداری و کاهش ساختارهای موازی را به یکی از محورهای اصلاح نظام حکمرانی تبدیل کرده است. از این منظر، گزارش دیوان را می‌توان فراتر از یک گزارش آماری درباره تعداد شوراهای موجود در کشور ارزیابی کرد؛ گزارشی که بار دیگر مسأله تعدد مراکز تصمیم‌گیری، موازی‌کاری دستگاه‌ها و ضرورت بازطراحی ساختار دولت را در کانون توجه قرار می‌دهد.
دیوان محاسبات در مقدمه گزارش خود با اشاره به اینکه در سال‌های گذشته و با هدف «پاسخ به تحولات، رفع خلأهای قانونی، تأمین نیازهای مقطعی و تسریع در فرآیندهای تصمیم‌گیری»، نهادهای شورایی متعددی تشکیل شده‌اند، تأکید کرده است که تداوم فعالیت این ساختارها در گذر زمان، در مواردی به تداخل مأموریت‌ها، موازی‌کاری و تحمیل هزینه‌های اداری و مالی منجر شده است. 
بر اساس این گزارش، ۲۹۱ نهاد شورایی شناسایی‌شده شامل ۸۰ شورای عالی، ۶۵ شورا، ۳۹ ستاد، ۱۶ هیأت، ۶۱ کمیسیون، ۱۷ کمیته و ۱۳ کارگروه است. چنین گستردگی‌ای نشان می‌دهد که مسأله ساماندهی نهادهای شورایی صرفاً به چند شورای غیرفعال یا ساختارهای کم‌اهمیت محدود نمی‌شود، بلکه با شبکه‌ای گسترده از مراکز تصمیم‌گیری مواجه هستیم که بخشی از آنها در حوزه‌های مختلف ممکن است دارای وظایف همپوشان باشند.
 
ساماندهی شوراها و عزم دولت 
برای کوچک سازی
ساماندهی نهادهای شورایی البته موضوع جدیدی نیست. پیش از تصویب برنامه هفتم، شورای عالی اداری در ۱۶ اردیبهشت ۱۴۰۳، در دولت سیزدهم، مصوبه‌ای را برای ساماندهی نهادهای شورایی غیرفعال به تصویب رسانده بود که بر اساس آن ۶۴ نهاد شورایی غیرفعال در فهرست نهادهای قابل انحلال قرار گرفتند. اما رویکرد دولت چهاردهم دامنه‌ای فراتر از شوراهای غیرفعال پیدا کرد. اصلاح ساختار دستگاه‌های اجرایی، حذف وظایف موازی، ادغام نهادهای دارای مأموریت مشابه، کاهش تصدی‌گری و حرکت به سمت دولت هوشمند، مجموعه‌ای از اقداماتی بود که در کنار کوچک‌سازی ساختار دولت دنبال شد.
شاید یکی از مهم‌ترین اقدامات دولت چهاردهم در حوزه اصلاح ساختار تصمیم‌گیری، تصویب دستورالعمل «نحوه ساماندهی نهادهای شورایی» باشد. شورای عالی اداری در جلسات ۲۶ مرداد و ۱۶ مهر ۱۴۰۴، با پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور، سازمان برنامه و بودجه و معاونت حقوقی رئیس‌جمهور، این تصویب‌نامه را به تصویب رساند. اهمیت این مصوبه در آن بود که برای اولین بار تلاش شد تشکیل، ادغام و انحلال شوراها در یک چارچوب واحد سامان پیدا کند. بر اساس این سازوکار، ایجاد نهادهای شورایی جدید صرفاً از مسیرهای مشخصی مانند قانون اساسی، فرمان امام خمینی(ره)، فرمان رهبر انقلاب، مجلس شورای اسلامی و شورای عالی اداری امکان‌پذیر است و تشکیل شورا توسط سایر مراجع ممنوع شده است تا از بازتولید شوراهای موازی جلوگیری شود.
در مرحله اول ساماندهی نیز هفت نهاد شورایی و کارگروه، از جمله شورای تدوین کتب دینی مدارس، شورای هنرهای نمایشی و شورای عالی عمران مرزها، تعیین تکلیف شدند و از ساختار موجود حذف یا منحل شدند. در ادامه، در آذرماه سال گذشته، بیش از ۱۰۰ شورا، کمیته یا ستاد در قالب انحلال، ادغام یا ساماندهی مورد بازنگری قرار گرفتند. در همان مقطع، علاءالدین رفیع‌زاده، معاون رئیس‌جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی، از برنامه دولت برای ساماندهی ۳۰۰ نهاد شورایی دیگر خبر داد.

اصلاح ساختار دولت 
زیر سایه مقاومت‌ها
اما تجربه دولت چهاردهم در اصلاح ساختار دستگاه‌های اجرایی نشان می‌دهد که اجرای این سیاست الزاماً ساده نخواهد بود. گزارش دیوان محاسبات در شرایطی بر ضرورت ساماندهی شوراها تأکید کرده که اصلاحات ساختاری دولت در نزدیک به یک سال گذشته، دست‌کم در دو مورد مهم با مقاومت‌هایی در مجلس مواجه شده است.
نخستین مورد، اصلاح ساختار وزارت جهاد کشاورزی بود. این اصلاح پس از ماه‌ها کار کارشناسی سازمان اداری و استخدامی در شورای عالی اداری به تصویب رسید و هدف آن حذف وظایف تکراری، واگذاری تصدی‌گری‌ها به بخش غیردولتی، تمرکز بر وظایف حاکمیتی و چابک‌سازی ساختار وزارتخانه بود. با این حال، مصوبه با مخالفت جدی کمیسیون کشاورزی مجلس مواجه شد. رئیس این کمیسیون در مرداد ۱۴۰۴ در نامه‌ای به رئیس‌جمهوری، مصوبه اصلاح ساختار وزارت جهاد کشاورزی را «تیر خلاص به امنیت غذایی کشور» توصیف کرد. در نهایت نیز اجرای مصوبه به درخواست کمیسیون تا انجام بررسی‌های کارشناسی متوقف شد. دومین تجربه، وزارت راه و شهرسازی بود؛ با این تفاوت که مقاومت در این مورد از مسیر دیگری بروز کرد. هنوز بیش از دو ماه از تصویب اصلاح ساختار کلان وزارت راه و شهرسازی در جلسه شورای عالی اداری به ریاست مسعود پزشکیان در آذرماه ۱۴۰۴ نگذشته بود که کمیسیون عمران مجلس طرح یک‌فوریتی تفکیک وزارت راه و شهرسازی به دو وزارتخانه را برای بررسی به صحن علنی برد.
این طرح در نهایت با مخالفت دولت و رأی ۱۵۳ نماینده مجلس به تصویب نرسید، اما اصل طرح واجد یک پیام مهم بود: اصلاح ساختار اداری حتی در جایی که دولت و مجلس درباره ضرورت چابک‌سازی، کاهش موازی‌کاری و افزایش بهره‌وری اختلاف بنیادی ندارند، ممکن است در مرحله اجرا با دیدگاه‌های متفاوت مواجه شود.

آزمون بزرگ‌تر دولت
تجربه جهاد کشاورزی و راه و شهرسازی از این جهت برای مرحله بعدی اصلاحات دولت اهمیت دارد که ساماندهی شوراها، از نظر تعداد نهادهای درگیر، مقیاس بسیار بزرگ‌تری دارد. در میان ۲۹۱ نهاد شناسایی‌شده، طبیعی است که برخی شوراها برای دستگاه‌های اجرایی، ذی‌نفعان یا حتی نمایندگان مجلس، کارکردهای تخصصی، منطقه‌ای یا نهادی پیدا کرده باشند. بنابراین، اجرای حکم برنامه هفتم صرفاً با صدور چند مصوبه اداری به پایان نمی‌رسد.
چالش اصلی این است که دولت بتواند ضرورت هر ادغام یا انحلال را با استدلال کارشناسی، شفافیت در مأموریت‌ها و ارائه تصویری روشن از پیامدهای آن توضیح دهد. هرچه مرز میان وظایف شوراهای موازی، مأموریت نهاد جایگزین و آثار ادغام شفاف‌تر باشد، امکان آنکه اصلاح ساختار به اختلافی میان دستگاه‌ها یا نهادهای تصمیم‌گیر تبدیل شود، کاهش خواهد یافت. از این منظر، ورود دیوان محاسبات به موضوع نیز قابل توجه است. این نهاد نظارتی، با یادآوری وجود ۲۹۱ نهاد شورایی و اشاره به تکلیف ۹۵ مورد از آنها در برنامه هفتم، در عمل ضرورت حرکت از مرحله سیاست‌گذاری به مرحله اجرای قانون را برجسته کرده است.
ساماندهی این نهادها را بنابراین نباید صرفاً یک پروژه برای کاهش تعداد شوراها تلقی کرد. مسأله اصلی، بازآرایی نظام تصمیم‌گیری کشور است؛ اینکه هر موضوع در یک نقطه مشخص سیاست‌گذاری شود، مسئولیت تصمیم‌گیری روشن باشد و ساختارهای موازی نتوانند با تولید مصوبات متعدد، روند سیاست‌گذاری و اجرا را پیچیده کنند. نباید فراموش کرد که کوچک‌سازی دولت فقط به معنای کم‌کردن «ساختمان‌ها و واحدها» نیست؛ بخشی از آن به کم‌کردن «مراکز تصمیم‌گیری» بازمی‌گردد. اگر دولت بتواند از میان ۲۹۱ نهاد موجود، ساختارهای واقعاً موازی را شناسایی و بدون ایجاد خلأ در سیاست‌گذاری حذف یا ادغام کند، اصلاح ساختار دولت از یک برنامه اداری به تغییری ملموس در شیوه حکمرانی تبدیل خواهد شد. آزمون پیش‌رو نیز دقیقاً همین است؛ اینکه تا چه حد می‌توان شاخ و برگ‌های زائد نظام تصمیم‌گیری را بدون آسیب‌زدن به کارکردهای ضروری‌شان هرس کرد.

برش

تکلیف برنامه هفتم برای اصلاح ساختار دولت
اهمیت گزارش دیوان محاسبات از آن جهت دوچندان می‌شود که ساماندهی نهادهای شورایی، بخشی از یک تکلیف قانونی گسترده‌تر برای اصلاح ساختار دولت است. ماده ۱۰۵ قانون برنامه هفتم توسعه با هدف ارتقای بهره‌وری نظام اداری، کاهش هزینه‌های جاری، چابک‌سازی، هوشمندسازی، منطقی‌سازی و متناسب‌سازی اندازه دولت، دستگاه‌های اجرایی را مکلف کرده است ساختار سازمانی خود را بازطراحی کنند؛ به نحوی که هر سال حداقل پنج درصد از واحدهای سازمانی آنها کاهش یابد.
بند «ب» همین ماده نیز مشخصاً به مسأله نهادهای شورایی پرداخته و سازمان اداری و استخدامی کشور را مکلف کرده است با هدف یکپارچه‌سازی نظام تصمیم‌گیری، شوراهای دارای وظایف مشابه یا متداخل را تا پایان سال اول برنامه در یکدیگر ادغام یا منحل کند. البته در این حکم، شوراهایی که به موجب قانون اساسی، اذن مقام معظم رهبری یا قانون ایجاد شده‌اند، از این قاعده مستثنی شده‌اند. ساماندهی شوراها با هدف کاهش ساختارهای موازی تصمیم‌گیری در شرایطی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که کشور با محدودیت منابع، ضرورت کاهش هزینه‌های جاری و نیاز به افزایش سرعت تصمیم‌گیری مواجه است.