متین رمضان‌خواه
 معاون مطالعات کاربردی دفتر هیأت دولت

«خودگویی و خود خندی عجب مرد هنرمندی.» همه ما این ضرب المثل را بارها در وصف افراد و نهادهای بسیاری شنیده و یا به کار برده‌ایم. هر سازمانی که فقط گزارش‌های خودش را بخواند، دیر یا زود تصویری از خود پیدا می‌کند که با واقعیت فاصله دارد؛ دولت نیز از این قاعده مستثنی نیست. دولت برای آنکه بداند تصمیم‌هایش تا چه اندازه درست، مؤثر و اعتمادآفرین بوده است، به آیینه‌ای نیاز دارد که تنها منعکس‌کننده عملکرد خود نباشد، بلکه جامعه و تجربه مردم از عملکرد دولت را نیز بازتاب دهد.
از این منظر، مطالعات دفتر هیأت دولت در حوزه بررسی‌های نظارتی از جنبه پساتصمیم‌گیری و تک ذی‌نفعی گام به الگوهای پیشاتصمیم‌گیری و مشارکت محور حرکت کرده‌است. مطالعات کاربردی دولت صرفاً تولید گزارش و آمار نیست؛ بلکه ساختن آیینه‌ای است که دولت بتواند خود، تصمیم‌هایش و پیامدهای تصمیم‌هایش را در آن ببیند.
این مسأله را می‌توان با تکیه بر ایده‌های بوروثستاین درباره «دام‌های اجتماعی» و نقش اعتماد در کیفیت حکومت بهتر فهم کرد. روثستاین نشان می‌دهد که مسأله اعتماد صرفاً یک ویژگی فرهنگی یا اخلاقی افراد نیست؛ بلکه به کیفیت عملکرد نهادهای عمومی و نحوه مواجهه دولت با شهروندان نیز وابسته است. وقتی شهروندان تصور کنند قواعد برای همه یکسان اجرا نمی‌شود، دیگران به تعهدات خود عمل نمی‌کنند یا دولت در اجرای سیاست‌ها بی‌طرف و قابل اعتماد نیست، زمینه برای شکل‌گیری یک دام اجتماعی فراهم می‌شود. در چنین شرایطی، حتی شهروندی که ذاتاً تمایل به همکاری دارد، ممکن است به این نتیجه برسد که «اگر دیگران همکاری نمی‌کنند، چرا من همکاری کنم؟» اینجاست که رابطه میان حکمرانی خوب، داده، افکار عمومی و اعتماد اهمیت پیدا می‌کند. از سویی در این الگو کارگزاران دولت نیز خود را در محضر یک دیده‌بان قوی و مؤثر تصور می‌کنند.
 
 سه آیینه برای دولت
دولت برای ارزیابی تصمیم‌ها و سیاست‌های خود باید دست‌کم در سه آیینه به خود نگاه کند.
آیینه اول، داده‌های عملکردی است: چه کرده‌ایم؟ چه مقدار منابع اختصاص داده‌ایم؟ چه تعداد برنامه اجرا شده است؟ چه میزان از اهداف محقق شده است؟ برای توجه به این بعد، ارزیابی مستمر اقدامات دستگاه‌های عضو دولت و سنجش خوداظهاری همراه با مستندات قابل سنجش و رؤیت، کلیدی‌ترین راه است که در دولت چهاردهم به صورت مستمر در دفتر هیأت دولت انجام شده‌است.
آیینه دوم، داده‌های اقتصادی و اجتماعی است: این اقدامات چه اثری بر زندگی مردم گذاشته‌اند؟ بر درآمد، مصرف، اشتغال، رفاه، نابرابری، امنیت اقتصادی و کیفیت زندگی چه تأثیری داشته‌اند؟ برای سنجش این بعد، ارزیابی مبتنی بر شواهد و تنظیم گزارش‌های کاربردی که بر هم کنش تصمیم‌ها را مورد ارزیابی پیش از تصمیم و دخیل ساختن ذی نفعان کلیدی حول هر تصمیم که امکان بررسی هر موضوع از دریچه‌های مختلف را محقق می‌کند، راهگشا است، مسیری که در سیاست‌نامه‌ها و گزارش‌های راهبردی دفتر دولت دنبال کرده‌ایم.
آیینه سوم، افکار عمومی و تجربه زیسته مردم است: مردم این سیاست را چگونه تجربه کرده‌اند؟ آیا آن را عادلانه می‌دانند؟ آیا به شیوه اجرای آن اعتماد دارند؟ آیا احساس می‌کنند صدایشان شنیده شده است؟ آنچه از طریق انجام نظرسنجی‌های پیش و پس از مصوبات هیأت دولت از مردم انجام می‌دهیم و چشم‌اندازی از احساسات و بیم‌ها و امیدهای مردم درباره سیاست‌های دولت را پیش و پس از اجرا به نمایش می‌گذارد.
این سه آیینه جای یکدیگر را نمی‌گیرند. ممکن است شاخص‌های عملکردی نشان دهند که یک برنامه به درستی اجرا شده است، اما داده‌های اجتماعی نشان دهند که آثار مورد انتظار آن ایجاد نشده است. حتی ممکن است شاخص‌های اقتصادی از موفقیت نسبی یک سیاست حکایت کنند، اما مردم آن سیاست را ناعادلانه یا غیرقابل اعتماد تجربه کنند. بنابراین، موفقیت یک سیاست فقط آن چیزی نیست که دولت انجام داده؛ بخشی از موفقیت آن به چیزی مربوط است که جامعه از آن تجربه کرده است.
چرا بعضی تصمیم‌های درست، با واکنش منفی جامعه مواجه می‌شوند؟
این پرسش یکی از مهم‌ترین پرسش‌های سیاست‌گذاری است. گاهی یک سیاست از نظر کارشناسی ضرورت دارد، از نظر اقتصادی قابل دفاع است و حتی در بلندمدت می‌تواند به نفع جامعه باشد؛ اما هنگام اجرا با مقاومت یا نارضایتی عمومی مواجه می‌شود. چرا؟ زیرا «درست بودن سیاست» با «پذیرفته شدن سیاست» یکی نیست.
جامعه فقط نتیجه نهایی سیاست را ارزیابی نمی‌کند؛ فرآیند تصمیم‌گیری و اجرای آن را نیز می‌بیند. مردم می‌پرسند: چرا این تصمیم گرفته شد؟ چه کسی هزینه آن را می‌پردازد؟ آیا با همه به یک شکل رفتار می‌شود؟ آیا دولت خودش به قواعدی که از مردم انتظار دارد پایبند است؟ آیا اطلاعات کافی در اختیار جامعه قرار گرفته است؟ آیا دولت به نگرانی‌های مردم پاسخ می‌دهد؟ از منظر روثستاین، این پرسش‌ها مستقیماً با اعتماد ارتباط دارند. اگر مردم کیفیت و بی‌طرفی نهادهای عمومی را زیر سؤال ببرند، حتی سیاستی که از نظر فنی درست است ممکن است نتواند همکاری اجتماعی لازم برای اجرای موفق را به دست آورد. بنابراین، اعتماد یک متغیر جانبی سیاست‌گذاری نیست؛ یکی از شرایط موفقیت سیاست‌گذاری است. ارزیابی این برداشت از سوی مردم نیز از مهم‌ترین محورهای مورد استفاده در تنظیم گزارش‌های تصمیم‌سازی در دولت بوده‌است؛ فرآیندی که گاه منجر به ممانعت از اتخاذ تصمیمی شده یا گاه فرآیند تصمیم‌گیری سیاستی را با تعجیل یا اصلاح روبه‌رو ساخته‌است.
 
داده اقتصادی چه می‌گوید
و افکار عمومی چه چیزی را 
نشان می‌دهد؟
داده‌های اقتصادی به دولت می‌گویند مردم چه چیزی می‌توانند بخرند؛ داده‌های اجتماعی می‌گویند مردم چگونه زندگی می‌کنند اما سنجش معتبر افکار عمومی نشان می‌دهد مردم سیاست دولت را چگونه می‌بینند، چگونه تجربه می‌کنند و چگونه ارزیابی می‌کنند.
این تفاوت بسیار مهم است. ممکن است دولت با یک سیاست، از نظر آماری به هدف مشخصی دست پیدا کند اما اگر بخش بزرگی از جامعه احساس کند این سیاست ناعادلانه اجرا شده یا هزینه آن ناعادلانه توزیع شده است، پیامد آن می‌تواند کاهش اعتماد باشد.
در اینجا باید میان دو مفهوم تفکیک کرد: اثر واقعی سیاست و برداشت جامعه از اثر سیاست؛ هر دو برای حکمرانی مهم هستند. اثر واقعی را می‌توان با شاخص‌های اقتصادی و اجتماعی سنجید؛ برداشت جامعه را باید با روش‌های معتبر سنجش افکار عمومی، پیمایش، گفت‌وگو و دیگر روش‌های پژوهش اجتماعی شناخت. نادیده گرفتن هرکدام از این دو، تصویر دولت از واقعیت را ناقص می‌کند.

دولت قبل، حین و بعد از تصمیم 
به آیینه نیاز دارد
سنجش افکار عمومی نباید اتفاقی باشد که پس از تصمیم‌گیری و در واکنش به نارضایتی اجتماعی انجام شود. دولت باید قبل، حین و بعد از تصمیم جامعه را بسنجد. گامی که در یکسال گذشته رویکرد دفتر دولت بر آن مبنا پیش رفته‌است و مردم، در معنای عام و گروه‌های ذی‌نفع همانند انجمن‌ها درگیر در ارزیابی پیش از تصمیم بوده‌اند.
پیش از تصمیم: مردم درباره گزینه‌های مختلف چه نگرشی دارند؟ کدام گروه‌ها بیشتر تحت تأثیر قرار می‌گیرند؟ چه میزان آمادگی برای پذیرش هر گزینه وجود دارد؟ مهم‌ترین نگرانی‌های جامعه چیست؟
در زمان اجرا: آیا مردم سیاست را همان‌گونه که دولت طراحی کرده تجربه می‌کنند؟ کدام بخش‌های اجرا موجب سوءتفاهم، بی‌اعتمادی یا احساس تبعیض شده است؟
پس از اجرا: سیاست چه اثر واقعی داشته است؟ مردم چه ارزیابی‌ از آن دارند؟ آیا اعتماد افزایش یافته یا کاهش پیدا کرده است؟ چه پیامدهای پیش‌بینی‌نشده‌ای ایجاد شده است؟
این نگاه، سیاست‌گذاری را از یک فرآیند خطی به یک چرخه یادگیری تبدیل می‌کند. تصمیم گرفته می‌شود، اجرا می‌شود، سنجیده می‌شود، بازخورد دریافت می‌شود و سپس سیاست اصلاح می‌شود. دولتی که چنین چرخه‌ای نداشته باشد، ممکن است یک اشتباه را نه یک‌بار، بلکه بارها تکرار کند.
بنابراین، مسأله دولت فقط انتخاب میان چند گزینه نیست، مسأله این است که بداند هر گزینه چه پیامدی برای اقتصاد، جامعه و اعتماد عمومی خواهد داشت.
 
سنجش افکار عمومی، نظرسنجی برای نظرسنجی نیست
البته دفاع از سنجش افکار عمومی به معنای آن نیست که دولت باید هر تصمیمی را صرفاً بر اساس محبوبیت آن اتخاذ کند. حکمرانی خوب مساوی با حکومت کردن بر اساس نظرسنجی روزانه نیست بلکه دولت وظیفه دارد بر اساس شواهد، منافع عمومی و افق بلندمدت تصمیم بگیرد؛ اما در کنار شواهد کارشناسی و اقتصادی، باید شواهد اجتماعی را نیز در اختیار داشته باشد.
سؤال اصلی این نیست که «مردم چه می‌خواهند تا همان را انجام دهیم؟» بلکه سؤال مهم‌تر این است: اگر این تصمیم را بگیریم، جامعه چگونه آن را تجربه خواهد کرد و این تجربه چه اثری بر رفتار مردم، همکاری اجتماعی و اعتماد آنان به دولت خواهد گذاشت؟ این تفاوت، مرز میان «سنجش افکار عمومی» و «حکمرانی مبتنی بر شواهد» است.
 
از «شنیدن جامعه» 
تا «یادگیری از جامعه»
دولت چهاردهم فقط از مدیران و دستگاه‌های خودش گزارش نمی‌گیرد. گزارش دستگاه اجرایی به دولت می‌گوید دستگاه چه کرده است؛ اما سنجش جامعه به دولت می‌گوید آنچه انجام داده، در جامعه چگونه دیده و تجربه شده است.
این دو گزارش ممکن است یکسان نباشند و اتفاقاً همین تفاوت می‌تواند مهم‌ترین منبع یادگیری دولت باشد. اگر دستگاهی گزارش دهد که یک سیاست با موفقیت اجرا شده، اما مردم تجربه متفاوتی داشته باشند، این شکاف نباید تهدید تلقی شود؛ باید آن را داده‌ای برای اصلاح سیاست دانست. در واقع، یکی از ویژگی‌های دولت یادگیرنده این است که بتواند فاصله میان «روایت رسمی عملکرد» و «تجربه واقعی جامعه» را اندازه‌گیری 
کند.
 
اعتماد، خروجی پنهان هر سیاست
هر سیاست عمومی علاوه بر پیامدهای اقتصادی و اجتماعی، یک پیامد کمتر دیده‌شده نیز دارد: پیامد آن بر اعتماد.
یک سیاست ممکن است درآمد ایجاد کند، مصرف را کاهش دهد یا منابع را هدفمند کند اما همزمان اگر ناعادلانه اجرا شود یا بدون توضیح و اقناع عمومی پیش برود، می‌تواند به اعتماد عمومی آسیب بزند. بالعکس، حتی یک تصمیم دشوار نیز اگر با شفافیت، عدالت، پاسخ‌گویی و بی‌طرفی اجرا شود، می‌تواند به تقویت اعتماد کمک کند.
اینجا یکی از مهم‌ترین درس‌های روثستاین برای حکمرانی روشن می‌شود: دولت فقط سیاست اجرا نمی‌کند؛ با شیوه اجرای سیاست، درباره قابل اعتماد بودن نهادهای عمومی نیز پیام می‌دهد.
اگر شهروند احساس کند قواعد برای همه یکسان است، دولت پاسخگو است و تصمیم‌ها بر اساس معیارهای روشن گرفته می‌شوند، احتمال همکاری او بیشتر می‌شود. اما اگر تجربه او از دولت، تبعیض، بی‌ثباتی، بی‌پاسخی یا بی‌عدالتی باشد، ممکن است وارد همان چرخه‌ای شود که روثستاین از آن به عنوان دام اجتماعی یاد می‌کند: «وقتی من به دیگران اعتماد ندارم و فکر می‌کنم دولت نیز قواعد را عادلانه اجرا نمی‌کند، انگیزه‌ای برای همکاری باقی 
نمی‌ماند.»
 
پژوهش کاربردی 
آیینه‌ای برای حکمرانی
از این منظر، مأموریت پژوهش کاربردی را می‌توان فراتر از تولید گزارش تعریف کرد. تلاش کرده‌ایم در ساختار پژوهش کاربردی چراغی را روشن کنیم که واقعیت را پیش از تصمیم ببینیم، پیامدهای تصمیم را تاحد امکان هنگام اجرا تشخیص دهیم و پس از اجرا از تجربه جامعه نیز یاد بگیریم و این یعنی تبدیل پژوهش از یک فعالیت پسینی به بخشی از فرآیند تصمیم‌سازی. دولت خوب دولتی نیست که تصور کند همه پاسخ‌ها را از قبل می‌داند؛ دولت خوب دولتی است که سازوکارهایی برای دیدن خطاهای خود، شنیدن جامعه و اصلاح تصمیم‌های خود ایجاد کرده باشد. در نهایت، حکمرانی خوب فقط به معنای داشتن سیاست‌های خوب نیست بلکه حکمرانی خوب یعنی توانایی دیدن، شنیدن، سنجیدن و اصلاح کردن.