مدیریت بی‌اعتمادی در سیاست خارجی

عابد اکبری
استاد روابط بین‌الملل دانشگاه

در سیاست خارجی، دولت‌ها را نمی‌توان صرفاً بر اساس نتایج کوتاه‌مدت یا تعداد توافق‌هایی که به امضا می‌رسانند داوری کرد. گاهی مهم‌ترین نشانه بلوغ یک دولت، نحوه مواجهه آن با شرایطی است که اساساً در اختیارش نیست: جنگ، تغییر موازنه قدرت، رفتار بازیگران ثالث و تصمیم قدرت‌های بزرگ. دولت مسعود پزشکیان سیاست خارجی خود را در چنین محیطی آغاز کرد؛ محیطی که در آن ایران با ترکیبی کم‌سابقه از فشار اقتصادی، منازعه امنیتی، بحران هسته‌ای و رقابت‌های ژئوپلتیک مواجه بود. از این منظر، ارزیابی سیاست خارجی این دولت باید نه با معیار وعده‌های ساده انتخاباتی که با سنجش کیفیت تصمیم‌گیری در شرایط محدودیت و بحران صورت گیرد. پزشکیان در آغاز دولت بر ضرورت تعامل، کاهش تنش و استفاده از ظرفیت دیپلماسی برای گشودن گره‌های خارجی تأکید کرد. اهمیت این رویکرد زمانی بیشتر آشکار شد که محیط منطقه‌ای به سمت رویارویی نظامی گسترده‌تر حرکت کرد. در چنین شرایطی، دولت می‌توانست دیپلماسی را به حاشیه براند و سیاست خارجی را صرفاً بر منطق تقابل استوار کند؛ اما انتخاب دیگری را در پیش گرفت: حفظ ظرفیت بازدارندگی کشور در کنار باز نگه داشتن مسیرهای سیاسی و دیپلماتیک. به باور من، این مهم‌ترین ویژگی سیاست خارجی دولت چهاردهم است. پزشکیان دیپلماسی را به‌عنوان یکی از مؤلفه‌های قدرت ملی تعریف کرده است. این تمایز در ادبیات واقع‌گرایانه روابط بین‌الملل اهمیت اساسی دارد. دیپلماسی زمانی مؤثر است که پشتوانه قدرت داشته باشد و قدرت نیز زمانی به دستاورد پایدار تبدیل می‌شود که بتواند از طریق دیپلماسی به یک وضعیت سیاسی قابل دوام ترجمه شود. از همین منظر باید نقش عباس عراقچی را نیز ارزیابی کرد. او در ساختار سیاست خارجی جمهوری اسلامی تصمیم‌گیر نهایی درباره همه پرونده‌های امنیتی نیست و طبیعتاً عملکرد عراقچی را نمی‌توان جدا از ساختار کلان تصمیم‌گیری کشور بررسی کرد. اما در مقام وزیر خارجه، مسئولیت مهمی بر عهده دارد: تبدیل اراده سیاسی نظام به سیاست خارجی عملیاتی، حفظ کانال‌های ارتباطی، مدیریت بحران و افزایش گزینه‌های پیش روی کشور. در این حوزه، عراقچی یکی از چهره‌های مهم دیپلماسی جمهوری اسلامی در سال‌های اخیر بوده است. نقطه قوت عملکرد او را باید در پرهیز از دیپلماسی تک‌مسیره جست‌وجو کرد. سیاست خارجی ایران در شرایط کنونی نمی‌تواند خود را به یک محور محدود کند. حفظ روابط راهبردی با چین و روسیه، توسعه مناسبات با همسایگان و کشورهای منطقه و در عین حال باز نگه داشتن مسیر ارتباط با اروپا و آمریکا در حقیقت یک ضرورت ژئوپلتیک است. ایران برای افزایش قدرت چانه‌زنی خود به گزینه‌های متعدد نیاز دارد و هر سیاستی که عمداً بخشی از این گزینه‌ها را حذف کند، دست کشور را در مذاکرات آینده خواهد بست. از این منظر، رویکرد دولت پزشکیان را می‌توان نوعی «موازنه فعال» دانست؛ موازنه‌ای که در آن تهران تلاش می‌کند روابط خود با قدرت‌های شرقی را تعمیق کند، اما همزمان از قطع کامل ارتباط با غرب پرهیز داشته باشد. این رویکرد با برداشت ساده‌انگارانه‌ای که سیاست خارجی را به انتخاب میان «شرق» و «غرب» تقلیل می‌دهد، تفاوت بنیادی دارد. در سیاست بین‌الملل، افزایش گزینه‌ها خود نوعی قدرت است. اهمیت این رویکرد زمانی دوچندان شد که مذاکره با منطق جنگ برخورد کرد. در شرایط بحران نظامی، اولین وسوسه دولت‌ها معمولاً قطع کانال‌های ارتباطی و تبدیل سیاست خارجی به واکنش‌های امنیتی است. اما تجربه روابط ایران و آمریکا نشان می‌دهد که دقیقاً در چنین شرایطی، ارزش کانال سیاسی بیشتر می‌شود. مذاکره الزاماً نشانه اعتماد نیست؛ در بسیاری از موارد، نهادی برای مدیریت بی‌اعتمادی است. بنابراین، اصرار دولت پزشکیان بر حفظ مسیر دیپلماسی در شرایط تشدید فشار نظامی را باید یک انتخاب راهبردی تلقی کرد، نه عقب‌نشینی سیاسی. در بحران‌های پیچیده، دیپلماسی قرار نیست لزوماً از وقوع همه منازعات جلوگیری کند؛ گاهی وظیفه اول آن جلوگیری از تبدیل یک بحران قابل مدیریت به یک منازعه غیرقابل کنترل است. همین منطق درباره رابطه ایران و آمریکا نیز صدق می‌کند.

چرا جنگ رخ داد؟
البته در اینجا یک پرسش جدی مطرح می‌شود: اگر دیپلماسی دولت تا این اندازه اهمیت داشته است، چرا جنگ رخ داد؟ پاسخ علمی و واقع‌بینانه آن است که وقوع جنگ را نمی‌توان به‌صورت مکانیکی نتیجه شکست یا موفقیت دیپلماسی یک دولت دانست. جنگ محصول برهم‌کنش تصمیم‌های متعدد است؛ تصمیم‌هایی که در تهران، واشنگتن، تل‌آویو و سایر پایتخت‌های مؤثر منطقه اتخاذ می‌شوند. نسبت دادن همه تحولات به عملکرد یک دولت، تحلیل سیاست خارجی نیست، ساده‌سازی آن است. با این حال، این بدان معنا نیست که وقوع جنگ هیچ نسبتی با سیاست خارجی ندارد. هر دولت باید بتواند ارزیابی کند که آیا ابزارهای دیپلماتیک، اقتصادی و امنیتی آن توانسته‌اند محاسبات طرف مقابل را تحت تأثیر قرار دهند یا خیر. در اینجا مفهوم «دیپلماسی بازدارنده» اهمیت پیدا می‌کند؛ یعنی استفاده از مذاکره و ارتباط سیاسی نه صرفاً برای دستیابی به توافق، بلکه برای تغییر محاسبات طرف مقابل و افزایش هزینه‌های تصمیم‌های پرخطر. دولت پزشکیان در این زمینه یک تلاش قابل توجه انجام داده است: قرار ندادن دیپلماسی و بازدارندگی در دو سوی یک دوگانه کاذب. در این نگاه، ایران هم به قدرت نیاز دارد و هم به دیپلماسی؛ هم باید توانایی دفاع از منافع خود را داشته باشد و هم بتواند از این قدرت برای ساختن یک موقعیت سیاسی بهتر استفاده کند. این رویکرد به‌مراتب واقع‌بینانه‌تر از دو دیدگاهی است که یکی همه مشکلات را از مسیر مذاکره و دیگری همه مسائل را صرفاً از مسیر فشار و مقاومت قابل حل می‌داند. اما ارزیابی منصفانه دولت در اینجا نباید به سیاست امنیتی محدود شود. سیاست خارجی در نهایت زمانی برای جامعه اهمیت پیدا می‌کند که بتواند به توسعه ملی کمک کند. مردم آثار سیاست خارجی را نه فقط در بیانیه‌های دیپلماتیک، بلکه در نرخ سرمایه‌گذاری، امکان تجارت، دسترسی به فناوری، ثبات بازار و کیفیت زندگی خود تجربه می‌کنند. از این منظر، مهم‌ترین آزمون پیش روی دولت پزشکیان تبدیل سرمایه سیاسی و دیپلماتیک به دستاوردهای اقتصادی است. در این حوزه هنوز راه زیادی باقی مانده است، اما این فاصله را نیز باید در چارچوب محدودیت‌های ساختاری تحلیل کرد. دولت وارث مجموعه‌ای از تحریم‌ها، بی‌اعتمادی‌های انباشته، محدودیت‌های بانکی و ریسک بالای سیاسی است. نمی‌توان انتظار داشت چنین ساختاری در کوتاه‌مدت دگرگون شود. با این حال، هدف دیپلماسی اقتصادی باید دقیقاً همین باشد: تبدیل تدریجی کاهش تنش سیاسی به کاهش ریسک اقتصادی و سپس تبدیل آن به فرصت‌های توسعه‌ای. در اینجا روابط با همسایگان اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند.

 برش 

تجربه عراقچی کجا اهمیت پیدا می‌کند؟

 یکی از مزیت‌های ژئوپلتیکی ایران، موقعیت جغرافیایی آن و دسترسی به بازارهای بزرگ منطقه است. اگر سیاست خارجی بتواند از این مزیت برای توسعه تجارت، ترانزیت، انرژی و همکاری‌های اقتصادی استفاده کند، آن‌گاه دیپلماسی منطقه‌ای از سطح مناسبات سیاسی فراتر خواهد رفت و به بخشی از راهبرد توسعه ملی تبدیل خواهد شد. همین منطق درباره روابط ایران با چین و روسیه نیز صدق می‌کند. روابط راهبردی با این دو قدرت برای تهران اهمیت دارد، اما ارزش واقعی آنها زمانی آشکار می‌شود که بتوانند به سرمایه‌گذاری، انتقال فناوری، تجارت پایدار و پروژه‌های بلندمدت منجر شوند. دیپلماسی اقتصادی موفق، روابط سیاسی را به ظرفیت‌های ملموس اقتصادی تبدیل می‌کند. از سوی دیگر، تجربه برجام و خروج آمریکا از آن یک درس راهبردی مهم برای سیاست خارجی ایران دارد. مشکل فقط این نیست که یک توافق امضا شود؛ مسأله مهم‌تر معماری توافق است. توافقی که بیش از حد به تغییر دولت‌ها و تحولات داخلی یک کشور وابسته باشد، ذاتاً آسیب‌پذیر است. اما نتیجه منطقی این تجربه، کنار گذاشتن مذاکره نیست. برعکس، ایران باید به سمت توافق‌هایی حرکت کند که در آنها اجرای مرحله‌ای، راستی‌آزمایی، منافع متقابل و هزینه‌های نقض تعهدات به‌گونه‌ای طراحی شوند که تغییرات سیاسی، کمترین آسیب را به اصل توافق وارد کنند. اینجاست که تجربه عراقچی اهمیت مضاعف پیدا می‌کند. او هم تجربه مذاکره را دارد و هم با محدودیت‌های ساختار تصمیم‌گیری در ایران و منطق طرف‌های مقابل آشناست. ترکیب این تجربه با رویکرد سیاسی پزشکیان می‌تواند امکان عبور از «مذاکره به‌مثابه فرآیند» به «مذاکره به‌مثابه طراحی یک راه‌حل» را فراهم کند. از این منظر، شاید مهم‌ترین داوری درباره دولت پزشکیان این نباشد که آیا تاکنون توانسته تمام گره‌های سیاست خارجی را باز کند یا خیر. چنین انتظاری اساساً با واقعیت روابط بین‌الملل سازگار نیست. پرسش مهم‌تر این است که آیا دولت توانسته دامنه انتخاب‌های ایران را افزایش دهد یا خیر؛ آیا کانال‌های ارتباطی را حفظ کرده یا خیر؛ آیا توانسته روابط منطقه‌ای و بین‌المللی کشور را متوازن‌تر کند یا خیر؛ و آیا دیپلماسی را به ابزاری برای کاهش هزینه‌های امنیتی و اقتصادی تبدیل کرده است یا خیر. در این چارچوب، کارنامه دولت پزشکیان را می‌توان در مجموع رو به جلو ارزیابی کرد. مهم‌ترین دستاورد آن شاید یک توافق مشخص نباشد، بلکه تثبیت یک رویکرد باشد: ایران می‌تواند همزمان از منافع و امنیت خود دفاع کند و درهای مذاکره را نیز نبندد. این رویکرد نه آرمان‌گرایانه است و نه انفعالی؛ رویکردی واقع‌گرایانه است که می‌داند در نظام بین‌الملل، هیچ کشوری با حذف همه گزینه‌ها نمی‌تواند قدرت چانه‌زنی خود را افزایش دهد.
به همین دلیل، داوری درباره پزشکیان و عراقچی باید با توجه به دشواری محیطی که در آن سیاست خارجی ایران را مدیریت کرده‌اند صورت گیرد. دولت چهاردهم در یکی از پرتنش‌ترین مقاطع امنیتی منطقه فعالیت کرده است. در چنین شرایطی، حفظ مسیر دیپلماسی خود یک دستاورد است؛ بویژه هنگامی که این مسیر در کنار حفظ اصول و منافع امنیتی کشور دنبال شده باشد. البته این پایان راه نیست. دیپلماسی زمانی به معنای واقعی کلمه موفق خواهد بود که بتواند از حفظ کانال‌های ارتباطی به توافق‌های پایدار، از توافق‌های پایدار به کاهش تنش و از کاهش تنش به توسعه اقتصادی برسد. دولت پزشکیان اکنون در مرحله‌ای قرار دارد که باید این زنجیره را کامل کند. اما اگر قرار باشد یک ویژگی را به‌عنوان مهم‌ترین نقطه تمایز سیاست خارجی این دولت برجسته کنیم، آن ویژگی را باید در تلاش برای زنده نگه داشتن دیپلماسی در سخت‌ترین شرایط جست‌وجو کرد. پزشکیان نشان داده است که تعامل را با ساده انگاری اشتباه نمی‌گیرد و عراقچی نیز نشان داده که مذاکره را بخشی از مدیریت قدرت ملی تلقی می‌کند. در سیاست خارجی، گاهی بزرگ‌ترین دستاورد، توافقی نیست که روی کاغذ امضا می‌شود؛ بلکه جلوگیری از بسته شدن آخرین پنجره برای یک راه‌حل سیاسی است. دولت پزشکیان تاکنون این پنجره را باز نگه داشته است. اکنون مأموریت دشوارتر آغاز می‌شود: تبدیل این ظرفیت دیپلماتیک به دستاوردی که هم برای امنیت ایران معنا داشته باشد و هم برای توسعه و رفاه ایرانیان. این همان نقطه‌ای است که باید در ارزیابی نهایی دولت چهاردهم مورد توجه قرار گیرد: نه اینکه آیا توانسته همه بحران‌ها را حل کند، بلکه اینکه آیا توانسته در میان بحران‌ها امکان حل آنها را حفظ کند. در شرایط کنونی سیاست خارجی ایران، همین تفاوت می‌تواند تفاوت میان یک دولت صرفاً مدیریت ‌کننده بحران و دولتی باشد که مسیر خروج از بحران را نیز طراحی می‌کند.