حمید قنبری
معاون دیپلماسی اقتصادی وزارت خارجه

در ماه‌های عادی، وقتی از دیپلماسی اقتصادی سخن می‌گوییم، معمولاً ذهن به سمت افزایش صادرات، جذب سرمایه‌گذاری، برگزاری کمیسیون‌های مشترک و توسعه روابط تجاری می‌رود. اما شرایط بحرانی تعریف متفاوتی از دیپلماسی اقتصادی به دست می‌دهد. وقتی مسیرهای متعارف تجارت مختل می‌شوند، هزینه حمل‌ونقل و بیمه بالا می‌رود و تأمین برخی نیازهای کشور با موانع تازه‌ای روبه‌رو می‌شود، مسأله دیگر «توسعه روابط اقتصادی» نیست؛ حفظ جریان تجارت است و جلوگیری از انتقال فشارهای بیرونی به اقتصاد داخلی و معیشت مردم. تجربه ماه‌های پرتنش اخیر از همین جهت قابل تأمل بود. محدودیت‌های ایجادشده در مسیرهای دریایی جنوب کشور طبعاً بدون اثر اقتصادی نبود؛ بخش مهمی از تجارت خارجی ایران از دریا انجام می‌شود و هر اختلالی در این مسیر از افزایش ریسک تا هزینه بیمه و دشوار شدن برنامه‌ریزی شرکت‌های کشتیرانی می‌تواند بر زنجیره تأمین اثر بگذارد. در چنین وضعیتی، وظیفه وزارت امور خارجه صرفاً توضیح شرایط یا پیگیری سیاسی موضوع نیست؛ باید همزمان برای کاهش آثار اقتصادی آن نیز کار کرد. شاید مهم‌ترین درس این دوره همین باشد: در شرایط بحران، دیپلماسی اقتصادی بیش از آنکه هنر انعقاد قراردادهای جدید باشد، هنر باز نگه داشتن مسیرهاست؛ مسیری که گاهی ورود یک کالای اساسی است، گاهی حرکت یک کامیون، گاهی یک کانال بانکی و گاهی رابطه‌ای سیاسی که باید در لحظه مناسب برای حل یک مسأله اقتصادی به کار گرفته شود. ممکن است از بیرون تأمین یک کالای اساسی فرآیند نسبتاً ساده‌ای به نظر برسد: دستگاه مسئول، نیاز کشور را اعلام می‌کند، فروشنده‌ای پیدا می‌شود، خرید صورت می‌گیرد و کالا وارد کشور می‌شود. در عمل، به‌ویژه در شرایط تحریم و بحران، موضوع پیچیده‌تر است. فروشنده باید آمادگی معامله داشته باشد؛ مسیر پرداخت باید وجود داشته باشد؛ بانک‌های درگیر باید بتوانند عملیات را انجام دهند؛ درباره اسناد، حمل، بیمه و تحویل توافق شود؛ دستگاه‌های داخلی تصمیم‌های لازم را در زمان مناسب اتخاذ کنند و در مواردی نیز دولت طرف خارجی اطمینان لازم را برای ادامه معامله فراهم کند. اختلال در هر حلقه می‌تواند کل زنجیره را متوقف کند. بخش قابل توجهی از فعالیت دیپلماسی اقتصادی در ماه‌های اخیر در همین فاصله میان «نیاز کشور» و «رسیدن کالا» صورت گرفته است؛ فاصله‌ای که در شرایط عادی کمتر دیده می‌شود اما در شرایط دشوار اهمیتش آشکار می‌شود.
 
ایجاد کانال مهم ارتباطی در چرخه تأمین کالا
در مواردی لازم بوده است وزارت امور خارجه، دستگاه مسئول تأمین کالا، بانک مرکزی، شبکه بانکی، سفارتخانه‌های جمهوری اسلامی ایران و طرف‌های خارجی را کنار یکدیگر قرار دهد تا یک مانع مشخص برطرف شود. در موارد دیگر، مسأله نه اصل خرید بلکه چگونگی پرداخت یا حمل کالا بوده است؛ گاهی نیز یک موضوع اقتصادی تنها زمانی حل‌شدنی بوده که در سطح سیاسی با دولت مقابل مطرح شود. در چنین مواردی، وزارت امور خارجه جای دستگاه تجاری، بانک یا وزارتخانه تخصصی را نمی‌گیرد و اساساً نباید چنین کند. کار اصلی آن ایجاد ارتباط میان حلقه‌هایی است که بدون این ارتباط هر یک ممکن است وظیفه خود را انجام دهند اما نتیجه نهایی حاصل نشود. وقتی مسیر دریا دشوار می‌شود، جغرافیا اهمیت بیشتری پیدا می‌کند یکی دیگر از پیامدهای شرایط اخیر، افزایش اهمیت مرزهای زمینی و مسیرهای ترانزیتی کشور بوده است. ایران از معدود کشورهای منطقه است که هم به آب‌های آزاد دسترسی دارد و هم از طریق مرزهای زمینی متعدد به مجموعه بزرگی از بازارها و مسیرهای ترانزیتی متصل است. در شرایط عادی این ویژگی یک مزیت اقتصادی است؛ در شرایط بحران، بخشی از ظرفیت تاب‌آوری کشور می‌شود. اما داشتن مرز کافی نیست؛ مرز باید کار کند. در بررسی وضعیت برخی گذرگاه‌های مهم کشور از جمله بازرگان و نوردوز با مسائلی مواجه بوده‌ایم که در ظاهر فنی و اجرایی‌اند اما آثار اقتصادی قابل ‌توجهی دارند: توقف کامیون‌ها، تفاوت ساعات کاری گمرک‌های دو طرف، اختلال سامانه‌ها، تعدد دستگاه‌های مستقر در مرز، بازرسی‌های طولانی، مسائل مربوط به سوخت و ناهماهنگی میان نهادهای دو کشور. هرکدام از اینها می‌تواند ظرفیت واقعی یک گذرگاه را به‌طور محسوسی کاهش دهد. اگر چند صد کامیون برای مدت طولانی در یک مرز متوقف شوند، موضوع صرفاً «صف کامیون» نیست؛ یعنی سرمایه متوقف‌شده، کالای دیررس، هزینه بیشتر حمل‌ونقل، کاهش قابلیت پیش‌بینی تجارت و در نهایت هزینه‌ای که بخشی از آن به تولیدکننده یا مصرف‌کننده منتقل می‌شود. از همین رو مسائل مرزی را نمی‌توان صرفاً مسأله گمرک یا راهداری دانست.
 
حل موانع مرزی و فعال‌سازی ظرفیت همسایگی
بخشی از مشکل باید در داخل کشور، با اصلاح فرآیندها و هماهنگی دستگاه‌ها حل شود؛ اما آنجا که مسأله به عملکرد کشور مقابل مربوط است، دیپلماسی اقتصادی وارد میدان می‌شود: از مذاکره درباره ساعات فعالیت گمرک‌ها و افزایش ظرفیت پذیرش کامیون گرفته تا پیگیری توافقات قبلی، فعال کردن سازوکارهای مشترک، حل مشکلات رانندگان و شرکت‌های حمل‌ونقل و ارائه مستندات مشخص درباره تعهداتی که طرف مقابل به آن عمل نکرده است. تجربه این مدت یک نکته را روشن‌تر کرده است: مرز کارآمد خود یک دارایی اقتصادی است. ارزش یک مرز را نباید فقط با طول جاده یا تعداد گیت‌هایش سنجید؛ باید دید در یک شبانه‌روز چه میزان کالا با هزینه و زمان معقول از آن عبور می‌کند. همسایگان؛ فراتر از بازار صادراتی سال‌هاست در ادبیات اقتصادی کشور از اهمیت تجارت با همسایگان سخن گفته می‌شود، اما معمولاً این اهمیت تنها با ظرفیت صادرات ایران به کشورهای پیرامونی توضیح داده می‌شود. تجربه شرایط اخیر نشان داد باید نگاه وسیع‌تری داشت: کشورهای پیرامونی ایران می‌توانند بخشی از شبکه تأمین، حمل‌ونقل، ترانزیت و اتصال ایران به اقتصاد منطقه و جهان باشند. در این نگاه، ترکیه یکی از مهم‌ترین مسیرهای زمینی اتصال کشور به اروپاست. ارمنستان صرفاً بازاری چندمیلیونی نیست؛ بخشی از مسیر ارتباطی ایران با قفقاز و اوراسیاست. کشورهای آسیای مرکزی علاوه بر ظرفیت واردات کالاهای ایرانی، حلقه‌هایی از کریدورهای شرقی و شمالی کشورند. پاکستان در کنار ظرفیت تجاری خود، مسیر ارتباطی ایران با شبه‌قاره است. کشورهای جنوبی خلیج فارس نیز علاوه بر تجارت دوجانبه از نظر شبکه بانکی، لجستیک و دسترسی به بازارهای جهانی اهمیت دارند. اگر همسایه را صرفاً مشتری ببینیم، سیاست ما بر افزایش صادرات متمرکز می‌ماند؛ اما اگر آن را بخشی از شبکه اقتصادی منطقه بدانیم، راه‌آهن، جاده، گمرک، بنادر، استانداردها، نظام پرداخت، لجستیک و تسهیل عبور کالا به همان اندازه اهمیت پیدا می‌کنند.
 
تاب آوری اقتصادی 
در گرو اتصال به محیط پیرامونی
شرایط دشوار ماه‌های اخیر این واقعیت را ملموس‌تر کرد که تاب‌آوری اقتصادی ایران تا حد زیادی به کیفیت اتصال آن به محیط پیرامونی وابسته است. بسیاری از گره‌ها کوچک‌اند؛ آثارشان کوچک نیست. در دیپلماسی اقتصادی تمایل طبیعی وجود دارد که موفقیت‌ها با ارقام بزرگ سنجیده شوند: حجم تجارت، میزان سرمایه‌گذاری یا ارزش قراردادهای امضاشده. این شاخص‌ها مهم‌اند اما همه واقعیت را نشان نمی‌دهند؛ بخش قابل‌توجهی از کار روزمره دیپلماسی اقتصادی، حل مسائلی است که شاید هیچ‌گاه تیتر خبر نشوند. ممکن است یک محموله به دلیل اختلاف بر سر یک سند متوقف شده باشد، بانکی درباره انجام یک پرداخت ملاحظه‌ای داشته باشد، ساعات فعالیت دو گمرک با یکدیگر هماهنگ نباشد، کامیون‌های ایرانی در کشور مقابل با رویه‌ای مواجه شوند که هزینه حمل را بالا می‌برد، یا تصمیمی در یک کمیسیون مشترک گرفته شده باشد اما قوه مجریه کشور مقابل آن را اجرا نکرده باشد. هیچ‌کدام از این موارد به‌تنهایی اتفاق بزرگی نیست، اما تکرار همین اصطکاک‌های کوچک می‌تواند تجارت را گران و غیرقابل پیش‌بینی کند. از این منظر، یکی از وظایف مهم دیپلماسی اقتصادی کاهش «اصطکاک» در روابط اقتصادی خارجی است. هر مانعی که از مسیر تجارت برداشته شود شاید در آمارهای کلان فوراً دیده نشود، اما برای شرکتی که کالایش متوقف شده، راننده‌ای که چند روز پشت مرز مانده یا تولیدکننده‌ای که منتظر ماده اولیه است، کاملاً واقعی است. وزارت خارجه باید «اتصال‌دهنده» باشد در ساختار دولت، وزارت امور خارجه نه صاحب کالاهای اساسی است، نه گمرک را اداره می‌کند، نه مسئول تخصیص ارز است و نه جاده و راه‌آهن می‌سازد. بنابراین سنجش عملکرد دیپلماسی اقتصادی بر اساس وظایفی که قانوناً برعهده دستگاه‌های دیگر است، از اساس درست نیست. اما وزارت امور خارجه یک امکان دارد که بسیاری از دستگاه‌ها ندارند: شبکه‌ای از روابط سیاسی و نمایندگی‌ها در خارج از کشور و امکان تبدیل یک مسأله داخلی به موضوع مذاکره با طرف خارجی. به همین دلیل، شاید مناسب‌ترین توصیف برای نقش معاونت دیپلماسی اقتصادی، نقش «اتصال‌دهنده» باشد. یک مسأله ممکن است در وزارت جهاد کشاورزی آغاز شود، بخشی از آن به بانک مرکزی مربوط باشد، حمل آن نیازمند هماهنگی وزارت راه باشد و حل نهایی آن مستلزم مذاکره سفارت جمهوری اسلامی ایران با یک وزارتخانه یا بانک خارجی باشد. اگر این اجزا جدا از یکدیگر حرکت کنند، احتمالاً هر دستگاه بخشی از وظیفه خود را انجام خواهد داد، اما مسأله لزوماً حل نمی‌شود. ارزش افزوده وزارت امور خارجه در چنین مواردی این است که مسأله را تا رسیدن به نتیجه دنبال کند؛ بداند گره در کدام حلقه قرار دارد و در چه سطحی باید برای باز کردن آن اقدام کرد. البته همه مشکل در خارج نیست.
 
راهی برای ارزان‌تر کردن ارتباط ایران با جهان
نسبت دادن همه دشواری‌های تجارت خارجی به تحریم، بحران یا رفتار کشورهای مقابل، تحلیل دقیقی نیست. بررسی‌های اخیر درباره برخی مرزهای کشور نشان می‌دهد بخشی از هزینه‌هایی که فعال اقتصادی تحمل می‌کند ناشی از مسائل داخلی است: تعدد دستگاه‌های تصمیم‌گیر، تداخل وظایف، سامانه‌های متعدد و گاه ناهماهنگ، طولانی بودن برخی فرآیندها و ضعف در ثبت و مستندسازی مشکلات. این موضوع از منظر دیپلماسی نیز اهمیت دارد؛ مذاکره با طرف خارجی زمانی مؤثر است که دقیقاً بدانیم مشکل کجاست. اگر ادعا کنیم یک گمرک خارجی به تعهد خود عمل نکرده است، باید بتوانیم روز، ساعت، تعداد کامیون و نوع اختلال را مشخص کنیم؛ اگر از رفتار نامناسب با رانندگان یا دریافت هزینه اضافی سخن می‌گوییم، باید پرونده مستند داشته باشیم. طرف‌های خارجی معمولاً در مذاکرات اقتصادی با آمار و مصداق وارد جلسه می‌شوند و ما نیز باید همین استاندارد را داشته باشیم. بنابراین دیپلماسی اقتصادی موفق دو وجه دارد: مطالبه‌گری در خارج و اصلاح در داخل. یکی بدون دیگری نتیجه کامل نمی‌دهد. معیار موفقیت در روزهای دشوار طبیعی است که با عبور از شرایط بحرانی، دوباره موضوعاتی مانند افزایش صادرات، سرمایه‌گذاری خارجی، پروژه‌های مشترک و توسعه بازارها در صدر دستور کار دیپلماسی اقتصادی قرار گیرد. اما تجربه ماه‌های اخیر نباید فراموش شود: زیرساخت واقعی دیپلماسی اقتصادی فقط مجموعه‌ای از موافقت‌نامه‌ها و کمیسیون‌های مشترک نیست؛ شبکه‌ای از سفارتخانه‌ها، روابط کاری با دولت‌های دیگر، مسیرهای ترانزیتی، ارتباطات بانکی، سازوکارهای مرزی و توان هماهنگ‌کردن دستگاه‌های داخلی نیز بخشی از همین زیرساخت است. در روزهای عادی شاید موفقیت دیپلماسی اقتصادی را با افزایش چند میلیارد دلاری تجارت اندازه بگیریم. در روزهای دشوار، شاخص‌های ساده‌تری اهمیت پیدا می‌کنند: آیا مسیر تأمین یک کالای مورد نیاز کشور باز مانده است؟ آیا برای یک مسیر مختل‌شده، جایگزینی پیدا شده است؟ آیا کامیون‌ها سریع‌تر از مرز عبور می‌کنند؟ آیا مانعی که انتقال پول یا حمل کالا را متوقف کرده بود، برطرف شده است؟ پاسخ این پرسش‌ها شاید همیشه در آمار رسمی یا اخبار روزانه دیده نشود؛ همان‌جا که یک کامیون پشت مرز یا یک کانال بانکی مسدود، سرنوشت واقعی دیپلماسی اقتصادی را رقم می‌زند. ارزش این دیپلماسی نیز در نهایت باید در همین نقطه سنجیده شود: اینکه سیاست خارجی تا چه اندازه توانسته هزینه ارتباط اقتصاد ایران با جهان را کاهش دهد و مانع از آن شود که هر تنش خارجی، مستقیماً و با تمام شدت، به اقتصاد داخلی و زندگی مردم منتقل شود.