بررسی پیامدهای احتمالی اجرای بازار سهمیههای انرژی در گفتوگو با یک کارشناس انرژی:
اصلاح یارانهها بدون شوک قیمتی
آییننامه اجرایی جدید بند «پ» ماده ۴۶ قانون برنامه هفتم که از سوی سازمان بهینهسازی و مدیریت راهبردی انرژی تهیه شده، در صورت تصویب، یکی از مهمترین تغییرات در نظام یارانه انرژی کشور طی سالهای اخیر خواهد بود. این آییننامه با هدف ساماندهی یارانه انرژی، مدیریت ناترازی، بهینهسازی مصرف و ایجاد سازوکار جدید برای تخصیص سهمیه حاملهای انرژی تدوین شده است.
در این طرح، برای هر خانوار و هر بخش مصرفکننده سهمیه انرژی تعریف میشود، «کیف انرژی» برای ثبت و مدیریت این سهمیهها ایجاد خواهد شد و امکان خریدوفروش سهمیه انرژی نیز در بازار پیشبینی شده است. مهدی حسنوند، کارشناس اقتصاد انرژی، در گفتوگو با «ایران» با تشریح ابعاد اقتصادی آییننامه پیشنهادی اجرای بند «پ» ماده ۴۶ قانون برنامه هفتم، این طرح را گامی در مسیر اصلاح ساختار یارانههای انرژی و اقتصاد انرژی کشور ارزیابی میکند. به گفته او، اگر همراهی عمومی شکل بگیرد و زیرساختهای لازم فراهم شود، حتی بدون سرمایهگذاری سنگین در تجهیزات جدید نیز امکان کاهش قابل توجه مصرف انرژی از طریق اصلاح رفتار مصرفی وجود دارد. وی معتقد است اجرای این آییننامه با ایجاد بازار مبادله انرژی، واقعیتر شدن ارزش حاملهای انرژی، افزایش بهرهوری، هدایت سرمایهگذاری به بخش انرژی، کاهش ناترازی برق و گاز و کاهش کسری بودجه دولت، میتواند زمینه رشد اقتصادی و افزایش سرمایهگذاری را فراهم کند. با این حال، تحقق این آثار به نحوه اجرا، حمایت از خانوارهای آسیبپذیر و ایجاد سازوکار شفاف برای معاملات انرژی وابسته است.
آییننامه جدید انرژی
نقشه راه اصلاح یارانههای انرژی
با مرور مفاد این آییننامه، شباهتهای قابلتوجهی میان این طرح و قانون هدفمند کردن یارانهها که از سال ۱۳۸۹ اجرا شد، به چشم میخورد. البته دامنه اجرای این آییننامه تقریباً همه حاملهای اصلی انرژی را دربرمیگیرد؛ از برق و گاز طبیعی گرفته تا فرآوردههای نفتی مانند بنزین و گازوئیل. برخلاف قانون هدفمندی یارانهها، در این آییننامه آب مشمول طرح نشده است. شباهت دیگر، اجرای مرحلهای و پنجساله آن است. همانگونه که قانون هدفمندی یارانهها قرار بود طی چند مرحله و در یک دوره پنجساله اجرا شود، این آییننامه نیز کاهش یا تغییر نحوه تخصیص سهمیهها را در یک دوره پنجساله پیشبینی کرده است. تفاوت مهم اینجاست که در قانون هدفمندی، اصلاح یارانهها عمدتاً از طریق افزایش تدریجی قیمت حاملهای انرژی انجام میشد، در حالی که در این آییننامه، دستکم در متن پیشنهادی، تأکید بر تغییر شیوه تخصیص یارانه است، نه افزایش مستقیم قیمت. در واقع، به جای آنکه دولت تنها قیمت را تعیین کند، قرار است افراد سهمیه انرژی خود را مصرف یا در بازار معامله کنند و قیمت معاملات، در چارچوب مقررات، بر اساس عرضه و تقاضا شکل بگیرد. البته تغییر شیوه تخصیص یارانه به معنای بیاثر بودن طرح بر هزینه مصرفکنندگان نیست. خانوارها و بنگاههایی که مصرف آنها از سهمیه تعیینشده بیشتر باشد، ممکن است برای تأمین انرژی مورد نیاز خود ناچار به خرید سهمیه از بازار شوند. بنابراین، حتی در صورت ثابت ماندن قیمت رسمی حاملهای انرژی، هزینه مؤثر مصرف برای برخی مشترکان میتواند افزایش یابد. اگر این سازوکار بهدرستی اجرا شود، یکی از تفاوتهای مهم آن با تجربه سال ۱۳۸۹ میتواند همین سازوکار کشف قیمت باشد. در قانون هدفمندی، قیمت حاملهای انرژی با معیارهایی مانند قیمتهای فوب تعیین میشد؛ موضوعی که همواره از سوی برخی کارشناسان مورد انتقاد بود، زیرا معتقد بودند انرژی تولید و مصرفشده در داخل کشور نباید صرفاً بر مبنای قیمتهای بینالمللی ارزشگذاری شود. در طرح جدید، قیمت معاملات سهمیه انرژی میتواند بر اساس شرایط بازار داخلی و عرضه و تقاضا شکل بگیرد؛ هرچند نحوه نظارت بر این بازار و جلوگیری از شکلگیری رانت و انحصار، از مهمترین پرسشهای اجرای آن است. این موضوع در صورت پیشبینی سازوکارهای لازم، حتی میتواند به تفاوت قیمت انرژی در مناطق مختلف کشور منجر شود. برای مثال، استانی که ظرفیت تولید برق بیشتری دارد یا به منابع تولید نزدیکتر است، ممکن است قیمت پایینتری نسبت به مناطق دورتر داشته باشد. چنین سازوکاری، در صورت اجرای صحیح، میتواند الگوی مصرف انرژی را با ظرفیتها و مزیتهای هر منطقه هماهنگتر کند. با این حال، تفاوت منطقهای قیمتها باید بهگونهای طراحی شود که به تبعیض میان مناطق یا افزایش فشار بر خانوارهای ساکن در مناطق سردسیر و کمبرخوردار منجر نشود.
طراحان آییننامه تلاش کردهاند از بروز شوک ناگهانی جلوگیری کنند. بر اساس متن پیشنهادی، مبنای اولیه تخصیص سهمیه، مصرف سال ۱۴۰۳ در نظر گرفته شده است؛ موضوعی که میتواند در آغاز اجرای طرح فرصت تطبیق را برای خانوارها و بنگاههای اقتصادی فراهم کند و مانع از ایجاد شوک یکباره در مصرف یا هزینه انرژی شود. با این حال، میزان اثربخشی این مبنا به تفاوت میان خانوارها، تغییرات جمعیتی و وضعیت مصرف در مناطق مختلف نیز بستگی دارد.
از سوی دیگر، این آییننامه بر ایجاد انگیزه برای صرفهجویی و اصلاح الگوی مصرف تکیه دارد. در این الگو، خانوارها و مشترکان میتوانند با تغییر رفتار مصرفی، بخشی از سهمیه خود را حفظ یا از مزایای آن بهرهمند شوند. اقداماتی مانند تنظیم دمای مناسب وسایل سرمایشی و گرمایشی، خاموش کردن وسایل برقی غیرضروری و استفاده از خودرو با الگوی مصرف بهینه، از جمله رفتارهایی است که میتواند به کاهش مصرف انرژی کمک کند.
تشکیل بازار انرژی میتواند
موتور محرک رشد اقتصادی باشد
مهدی حسنوند، کارشناس اقتصاد انرژی، معتقد است اجرای این آییننامه میتواند نقطهعطفی در اصلاح اقتصاد انرژی کشور باشد. به گفته او، ایجاد بازار برای مبادله سهمیههای انرژی، بهتدریج زمینه شکلگیری اقتصاد واقعی انرژی را در ایران فراهم میکند؛ اقتصادی که سالها به دلیل قیمتگذاری دستوری فرصت شکلگیری کامل نداشته است.
وی با اشاره به روند تاریخی سیاستهای انرژی در کشور میگوید: «تا قبل از انقلاب و حتی سالها پس از آن، به دلیل اینکه تولید انرژی کشور بیش از مصرف بود و ایران یک صادرکننده بزرگ انرژی محسوب میشد، دولتها انرژی ارزان را به نوعی هدیهای به مردم تلقی میکردند اما این سیاست به مرور باعث شکلگیری الگوی نادرست مصرف شد.» حسنوند ادامه میدهد با افزایش تدریجی مصرف، شرایط تغییر کرده است. به گفته او، ایران امروز دیگر مانند گذشته صرفاً یک صادرکننده انرژی نیست و به سمت کشوری با مصرف بسیار بالا حرکت کرده است؛ در حالی که طی سالهای گذشته سرمایهگذاریهای عظیمی در بخشهای برق، گاز و نفت انجام شده، اما به دلیل قیمتگذاری دستوری، بازگشت اقتصادی این سرمایهگذاریها بهطور کامل محقق نشده است. این کارشناس اقتصاد انرژی معتقد است آییننامه پیشنهادی میتواند این چرخه را تغییر دهد. او تأکید میکند اگر بازار انرژی شکل بگیرد، سرمایهگذاری در این حوزه جذابتر میشود و منابع مالی بیشتری میتواند به سمت توسعه زیرساختهای تولید و بهینهسازی مصرف هدایت شود. به گفته حسنوند، آثار این تحول تنها به پروژههای بزرگ محدود نمیشود، بلکه از اقدامات کوچک در سطح خانوار تا سرمایهگذاریهای کلان را دربرمیگیرد. نصب نیروگاههای خورشیدی روی پشتبام منازل، جایگزینی تجهیزات پرمصرف با تجهیزات کممصرف و تعویض بخاریهای فرسوده، از جمله اقداماتی است که در صورت وجود مشوقهای مناسب میتواند توجیه اقتصادی پیدا کند. در کنار این موارد، توسعه نیروگاههای بزرگ، سرمایهگذاری در میادین نفت و گاز و سایر پروژههای زیرساختی نیز ممکن است از جذابیت بیشتری برای سرمایهگذاران برخوردار شود. وی تأکید میکند: «مهمترین مزیت این طرح آن است که قیمت انرژی را به سطحی میرساند که از نظر اقتصادی جذابیت ایجاد میکند. همین موضوع میتواند به سرمایهگذاری در بخش انرژی کمک کند و در نهایت بر رشد اقتصادی کشور اثر بگذارد.»
یارانه پنهان انرژی
ظرفیتی برای شفافیت اقتصادی
حسنوند یکی دیگر از آثار احتمالی اجرای این آییننامه را تأثیر آن بر اقتصاد کلان کشور میداند. به گفته او، در صورت اجرای این طرح، بخشی از ارزش اقتصادی انرژی که تاکنون به دلیل عرضه حاملها با قیمتهای پایین در محاسبات رسمی بهطور کامل دیده نمیشده، میتواند شفافتر شود. این کارشناس اقتصاد انرژی با اشاره به حجم یارانه پنهان انرژی اظهار میکند: «موضوعی که در اقتصاد کلان اهمیت دارد این است که بخش مهمی از اقتصاد کشور، که حدود ۱۲۰ میلیارد دلار برآورد میشود، میتواند به یک عدد واقعیتر در محاسبات اقتصادی تبدیل شود. این رقم تقریباً شش برابر کل صادرات نفت کشور است.» این رقم، برآوردی وابسته به سال محاسبه، قیمت مبنا و روش برآورد است و برای ارزیابی دقیق آن باید منبع و روش محاسبه مشخص شود. با این حال، از نگاه حسنوند، اجرای آییننامه میتواند ارزش مبادلات انرژی و هزینه فرصت مصرف داخلی را شفافتر کند و درآمدها و هزینههای این بخش را در تصمیمگیریهای اقتصادی دولت بیشتر مورد توجه قرار دهد. البته شفافتر شدن ارزش انرژی بهتنهایی به معنای خلق ثروت یا افزایش واقعی تولید ناخالص داخلی نیست. تحقق آثار اقتصادی زمانی ممکن است که اصلاح نظام یارانه به افزایش بهرهوری، کاهش اتلاف، توسعه سرمایهگذاری و رشد تولید منجر شود. حسنوند معتقد است اگر این پیششرطها فراهم شود، اجرای طرح میتواند ظرفیت رشد اقتصادی کشور را افزایش دهد. با این حال، برآوردهایی مانند رشد اقتصادی دورقمی باید بهعنوان پیشبینی و دیدگاه کارشناسی مطرح شوند، نه نتیجه قطعی اجرای آییننامه.
اصلاح نظام انرژی
بهرهوری صنایع را افزایش میدهد
مهمترین نگرانی درباره این آییننامه، آثار احتمالی آن بر تورم و اقتصاد کلان است. تجربه اجرای قانون هدفمندی یارانهها همچنان در ذهن جامعه و کارشناسان وجود دارد و این پرسش مطرح است که آیا این طرح نیز میتواند به افزایش هزینهها و فشار تورمی منجر شود یا خیر.
حسنوند در پاسخ به انتقاد درباره کاهش تدریجی سهمیه انرژی بخشهای صنعت، کشاورزی و خدمات، معتقد است این نگرانی باید در کنار واقعیتهای امروز اقتصاد ایران بررسی شود. به گفته او، ناترازی شدید برق و گاز در سالهای اخیر باعث شده این بخشها در عمل نیز نتوانند انرژی مورد نیاز خود را بهطور کامل دریافت کنند. وی توضیح میدهد: «در سال ۱۴۰۳، با توجه به تعطیلیهای ناشی از ناترازی برق در تابستان و محدودیت گاز در زمستان، تقریباً همین میزان انرژی هم در اختیار صنایع، بخش کشاورزی و خدمات قرار میگرفت؛ بنابراین، کاهش سهمیه در صورت اجرای طرح لزوماً به معنای کاهش فوری انرژی دریافتی آنها نیست. با این حال، این موضوع میتواند برای صنایعی که امکان تأمین جایگزین یا سرمایهگذاری در تجهیزات جدید را ندارند، فشار بیشتری ایجاد کند.» این کارشناس اقتصاد انرژی معتقد است دغدغه اصلی فعالان اقتصادی، تنها قیمت انرژی نیست، بلکه دسترسی پایدار به آن است. او میگوید: «بسیاری از صنایع بزرگ کشور، از جمله واحدهای فولادی و پتروشیمی، اعلام کردهاند که حاضرند برق و گاز را حتی با قیمتهای بالاتر خریداری کنند، به شرط آنکه عرضه انرژی پایدار و قابل اتکا باشد.» حسنوند با اشاره به تکالیف برنامه هفتم توسعه میافزاید که از قبل نیز پیشبینی شده بود صنایع هر سال بخشی از برق مورد نیاز خود را از طریق انرژیهای تجدیدپذیر تأمین کنند. بنابراین، طی سالهای اخیر، بخش صنعت و حتی کشاورزی تا حدی خود را برای چنین شرایطی آماده کردهاند. به اعتقاد وی، اجرای این آییننامه میتواند انگیزه بنگاهها را برای افزایش بهرهوری انرژی تقویت کند. او میگوید: «برخی صنایع طی سالهای گذشته فعالیت خود را بر پایه انرژی ارزان بنا کرده بودند. طبیعی است که در شرایط جدید، این واحدها باید یا بهرهوری انرژی خود را افزایش دهند یا در ساختار و فناوری تولیدشان بازنگری کنند.»
نگرانی درباره تورم
موافقان چه میگویند؟
حسنوند احتمال افزایش تورم در نتیجه اصلاح نظام یارانه انرژی را در کوتاهمدت منتفی نمیداند، اما معتقد است در میانمدت، نتیجه اجرای طرح میتواند به کاهش فشارهای تورمی کمک کند؛ مشروط بر اینکه اجرای آن تدریجی باشد و حمایت لازم از خانوارهای کمدرآمد و بنگاههای آسیبپذیر صورت گیرد.
او با اشاره به سهم بالای یارانه پنهان انرژی در اقتصاد کشور میگوید: «امروز ارزش یارانه پنهان انرژی حدود ۱۲۰ میلیارد دلار برآورد میشود؛ در حالی که تولید ناخالص داخلی کشور حدود ۳۶۰ میلیارد دلار است. یعنی بخش قابلتوجهی از اقتصاد ایران با قیمتهای یارانهای اداره میشود.» به گفته این کارشناس، پایین بودن قیمت حاملهای انرژی موجب شده دولت از این بخش درآمد واقعی متناسبی نداشته باشد و برای جبران هزینهها به روشهایی مانند استقراض یا انتشار اوراق بدهی متوسل شود؛ موضوعی که به اعتقاد او میتواند یکی از عوامل رشد نقدینگی و افزایش تورم باشد. حسنوند تصریح میکند: «اگر امروز از تورم بالای اقتصاد ایران صحبت میکنیم، بخشی از آن ناشی از کسری بودجه دولت و شیوه تأمین مالی آن است. وقتی دولت درآمد کافی نداشته باشد، ناچار میشود از ابزارهایی استفاده کند که در نهایت میتواند منجر به رشد تورم شود.» وی معتقد است اجرای آییننامه میتواند با افزایش شفافیت درآمدها و هزینههای انرژی و کاهش بخشی از کسری بودجه، در میانمدت به کاهش فشارهای تورمی کمک کند. با این حال، در کوتاهمدت، افزایش هزینه انرژی برای مصرفکنندگان پرمصرف و انتقال آن به قیمت کالاها و خدمات، یکی از ریسکهای اصلی طرح خواهد بود. او برای تأیید دیدگاه خود به تجربه اجرای قانون هدفمند کردن یارانهها اشاره میکند و میگوید: «در زمان اجرای قانون هدفمندی یارانهها، اگرچه در کوتاهمدت یک شوک تورمی ایجاد شد، اما در میانمدت با افزایش درآمدهای دولت، روند تورم کنترل شد و فشارهای تورمی نسبت به دوره قبل کاهش یافت.»
اجرای آییننامه جدید نیز در صورتی میتواند به اصلاح ساختار مالی دولت و کاهش فشارهای تورمی کمک کند که با طراحی مناسب، اجرای مرحلهای، شفافیت در معاملات و حمایت مشخص از گروههای آسیبپذیر همراه باشد. خانوارهای کمدرآمد، مستأجران، ساکنان مناطق سردسیر و صنایع کوچک ممکن است توان محدودی برای اصلاح مصرف یا خرید تجهیزات کممصرف داشته باشند و باید برای این گروهها سازوکار حمایتی در نظر گرفته شود.
موفقیت این طرح به مشارکت مردم، دولت و بخش خصوصی وابسته است
آییننامه اجرایی بند «پ» ماده ۴۶ قانون برنامه هفتم را میتوان نتیجه بیش از دو دهه تجربه، آزمون و خطا و بازنگری در سیاستهای یارانهای کشور دانست. پس از اجرای قانون هدفمند کردن یارانهها در اواخر دهه ۱۳۸۰، اگرچه اصلاح نظام یارانه انرژی آغاز شد، اما در سالهای بعد به دلایل مختلف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی، روند آن متوقف ماند و بسیاری از اهداف اولیه محقق نشد.
اکنون این آییننامه تلاش دارد همان مسیر را با رویکردی متفاوت دنبال کند؛ رویکردی که به جای اتکا به افزایش مستقیم قیمتها، بر تخصیص سهمیه انرژی، ایجاد بازار مبادله سهمیهها و مشارکت مردم در مدیریت مصرف استوار است. این کارشناس اقتصاد انرژی معتقد است تفاوت مهم این طرح با تجربههای گذشته، تکیه بر سازوکار بازار و مشارکت عمومی است. به گفته او، کلیت این الگو بر این اساس طراحی شده که مردم خود به عرضهکننده و متقاضی سهمیه انرژی تبدیل شوند و معاملات در یک بازار شفاف انجام گیرد. با این حال، موفقیت طرح تنها به متن آییننامه وابسته نیست. تجربه اصلاحات اقتصادی در ایران نشان داده است که کیفیت اجرا، اعتماد عمومی و هماهنگی میان دستگاههای اجرایی، نقشی تعیینکنندهتر از خود قوانین دارند. اگر زیرساختهای فنی برای اجرای بازار انرژی، سامانههای معاملاتی، شفافیت اطلاعات و نظارت بر معاملات بهدرستی فراهم نشود، حتی دقیقترین قوانین نیز ممکن است به نتایج مورد انتظار نرسند.
