یادداشت
ماده ۱۲ قانون ساماندهی؛راهبردی برای آزادسازی ظرفیت زمین شهری
نوید پاکنژاد
پژوهشگر مسکن
بازار زمین و مسکن در کشور طی سالهای اخیر با چالشهای گستردهای از جمله کاهش عرضه مؤثر زمین شهری، رشد سوداگری، افزایش غیرمتعارف قیمت زمین، کاهش توان سرمایهگذاری بخش خصوصی و افت ساختوساز مواجه بوده است. در این میان، یکی از مهمترین عوامل مؤثر بر تشدید چالش مسکن و اجاره، حبس و عدم عرضه بخش قابلتوجهی از اراضی دارای قابلیت ساخت در محدوده شهرهاست؛ اراضیای که بهرغم برخورداری از زیرساخت، خدمات شهری و قابلیت توسعه، سالها بدون بهرهبرداری باقی ماندهاند و در عمل از چرخه تولید مسکن خارج شدهاند. در همین راستا، قانونگذار با تصویب ماده ۱۲ قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجارهبها، تلاش کرده است از طریق ایجاد سازوکارهای بازدارنده و تنظیمگر، اراضی بلااستفاده و راکد شهری را به چرخه عرضه، سرمایهگذاری و ساختوساز بازگرداند. این ماده را میتوان یکی از ابزارهای سیاستی کشور در جهت مقابله با احتکار زمین، تحریک تولید مسکن و توسعه متوازن شهری دانست.
وضعیت اراضی بلااستفاده شهری
و ضرورت مداخله سیاستی
بر اساس گزارشها و برآوردهای کارشناسی، در برخی شهرهای کشور بخش قابلتوجهی از اراضی واقع در محدوده شهری همچنان بلااستفاده، بایر یا خارج از چرخه ساختوساز باقی ماندهاند. در برخی برآوردها حتی سهم اراضی راکد و فاقد بهرهبرداری در بعضی شهرها تا حدود ۲۰ درصد نیز عنوان شده است. این مسأله نشان میدهد بخش مهمی از ظرفیت توسعه شهری در عمل به دلیل انگیزههای سوداگری، انتظار تورمی و نبود هزینه مؤثر برای نگهداری زمین، از چرخه تولید و عرضه خارج شده است. نمونه کلانشهر مشهد نشان میدهد مسأله کمبود زمین لزوماً به معنای فقدان اراضی شهری نیست؛ بهطوریکه حدود ۳۳۰۰ هکتار اراضی خالی، معادل نزدیک به ۱۰ درصد از محدوده شهر، همچنان خارج از چرخه مؤثر عرضه قرار دارد. این اراضی که در مالکیتهای متنوع دولتی و خصوصی قرار دارند، ظرفیت قابلتوجهی برای افزایش عرضه زمین و مسکن درونشهری ایجاد میکنند. ادامه این روند موجب کاهش مصنوعی عرضه زمین شهری، افزایش قیمت اراضی، محدود شدن فرصتهای سرمایهگذاری مولد و تشدید بحران دسترسی خانوارها به مسکن شده است. برآوردهای سناریومحور نشان میدهد فعالسازی تنها ۵ تا ۱۰ درصد از اراضی خالی و بلااستفاده در محدوده شهرها میتواند ظرفیت ایجاد چند میلیون واحد مسکونی جدید را فراهم کند؛ ظرفیتی که نشان میدهد مسأله اصلی بازار مسکن صرفاً کمبود زمین نیست، بلکه قفل شدن و غیرفعال بودن بخشی از اراضی شهری است.
آثار اقتصادی اجرای ماده ۱۲ بر بازار زمین و مسکن
یکی از مهمترین آثار اجرای این قانون، افزایش عرضه زمینهای باکیفیت شهری است. بخش عمدهای از اراضی بلااستفاده موجود، در محدودههایی قرار دارند که دارای دسترسی مناسب، زیرساخت شهری، شبکه خدمات عمومی و قابلیت توسعه سریع هستند. ورود این اراضی به چرخه عرضه، موجب کاهش فشار بر توسعه افقی شهرها و افزایش بهرهوری از زیرساختهای موجود خواهد شد.
از آنجا که صنعت ساختمان دارای پیوند گسترده با دهها صنعت و بخش اقتصادی است، رونق ساختوساز ناشی از اجرای دقیق ماده ۱۲ میتواند آثار گستردهای بر رشد اقتصادی، اشتغال و گردش مالی در اقتصاد شهری داشته باشد. اعمال عوارض بر زمینهای بلااستفاده، هزینه احتکار را افزایش داده و انگیزه نگهداری غیرمولد زمین را کاهش میدهد. این اقدام در میانمدت میتواند موجب افزایش عرضه، تعدیل قیمت زمین و کاهش فشار بر بازار مسکن و اجاره شود. ورود اراضی راکد به چرخه ساختوساز موجب افزایش بهرهوری زمین شهری، بهبود توزیع خدمات، ارتقای کارایی زیرساختها و کاهش هزینه توسعه شهرها خواهد شد.
اهمیت منابع حاصل از عوارض ماده ۱۲
در توسعه شهری و مسکن استیجاری
یکی از مهمترین ویژگیهای این قانون، پیشبینی سازوکار هدفمند برای مصرف منابع حاصل از عوارض اراضی بلااستفاده است. برخلاف بسیاری از درآمدهای عمومی، این منابع مستقیماً در خدمت توسعه شهری و سیاستهای حمایتی بخش مسکن قرار میگیرد. مطابق قانون، ۷۰ درصد منابع حاصل از این عوارض به شهرداریها اختصاص مییابد و بهطور ویژه مطابق با نص صریح قانون، شهرداریها مکلفند درآمد حاصل از این حکم را صرفاً در حوزه توسعه زیرساختهای حملونقل شهری، بازسازی بافت فرسوده و توسعه کاربریهای عمومی مصرف کنند. در واقع منابع ناشی از عدم عرضه زمین، مجدداً در همان شهر هزینه شده و صرف عمران، آبادانی و توسعه شهری میشود.
۳۰ درصد دیگر منابع نیز به صندوق ملی مسکن اختصاص مییابد تا در اجرای سیاستهای حمایتی حوزه مسکن مورد استفاده قرار گیرد. این منابع میبایست توسط وزارت راه و شهرسازی بابت توسعه مسکن استیجاری یا پرداخت کمکهزینه اجارهبها به گروههای جمعیتی آسیبپذیر حوزه مسکن تخصیص یابد. بنابراین حتی در شرایطی که برخی مالکان از عرضه زمین خودداری کنند، منابع حاصل از عوارض دریافتی مجدداً در جهت تنظیم بازار مسکن، حمایت از خانوارها و تقویت سیاستهای اجتماعی بخش مسکن به کار گرفته خواهد شد. این منابع در آینده میتواند نقش مهمی در توسعه مسکن استیجاری عمومی و حمایتی ایفا کند.
الزامات نهادی و اجرایی برای موفقیت ماده ۱۲
تحقق اهداف این قانون نیازمند اجرای دقیق، شفاف و هوشمندانه آن در سطح ملی و محلی است. ایجاد بانک اطلاعات جامع اراضی شهری، شفافسازی وضعیت مالکیت و بهرهبرداری، اتصال سامانههای شهرداریها، سازمان ثبت اسناد و وزارت راه و شهرسازی و شناسایی دقیق اراضی مشمول، از مهمترین پیشنیازهای اجرای موفق این سیاست محسوب میشود. همچنین لازم است در کنار ابزارهای بازدارنده، سیاستهای تشویقی برای توسعه و ساختوساز نیز مورد توجه قرار گیرد. تسهیل فرآیند صدور پروانه ساختمانی، کاهش بوروکراسی، تسریع پاسخگویی دستگاهها و حمایتهای جدی از سرمایهگذاری بخش خصوصی در ساخت مساکن استطاعتی، میتواند انگیزه ورود اراضی به چرخه توسعه با تحقق چند هدف را در پساجنگ افزایش دهد. ضروری است شهرداریها و دستگاههای اجرایی از نگاه صرفاً درآمدی به این قانون پرهیز کرده و هدف اصلی آن را فعالسازی زمین، افزایش عرضه، رونق ساختوساز و کمک به تعادل بازار مسکن تلقی کنند. موفقیت واقعی این سیاست زمانی محقق میشود که سهم اراضی راکد کاهش یابد و ظرفیتهای بلااستفاده شهری به چرخه تولید و توسعه بازگردد.
