احمد مرکزمالمیری
پژوهشگر مطالعات قانونگذاری و محیط کسب‌وکار

 
در تازه‌ترین مطالعه صورت گرفته مبتنی بر محتوای صورتجلسات شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی استان تهران در بازه زمانی فروردین ۱۳۹۶ تا شهریور ۱۴۰۳، تأثیرات نامطلوب بی‌ثباتی سیاست‌ها، قوانین، مقررات و رویه‌های اجرایی بر محیط کسب‌وکار در ایران، با تمرکز بر چالش‌های خاص استان تهران بررسی شد.
 
اهداف این مطالعه شامل موارد زیر بود:
نخست، شناسایی و دسته‌بندی عوامل مخل کسب‌وکار و مشکلات و معضلات مطرح‌شده در جلسات شورای گفت‌وگوی استان تهران؛
دوم، شناسایی مصادیق سیاست‌ها، قوانین، مقررات و رویه‌های اجرایی بی‌ثبات، مطرح‌شده در شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی استان تهران؛
سوم، ارائه پیشنهادهایی برای برقراری ثبات نسبی در سیاست‌ها، قوانین، مقررات و رویه‌های اجرایی مؤثر بر کسب‌وکار.
 در این مطالعه سعی شد به سؤالات ذیل پاسخ داده شود:
نخست، مهم‌ترین موانع و مشکلات کسب‌وکارها که در جلسات شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی استان تهران طرح شده کدامند؟
دوم، مهم‌ترین سیاست‌ها، قوانین و مقررات و رویه‌های اجرایی بی‌ثبات‌کننده و طبعاً بی‌ثبات‌کننده محیط حقوقی کسب‌وکار کدامند؟
سوم، چه راهکارهایی در شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی استان تهران برای اجتناب از رفتارهای بی‌ثبات‌کننده محیط حقوقی کسب‌وکار پیشنهاد شده است؟
ثبات سیاست‌ها، قوانین و مقررات و رویه‌های اجرایی، از جمله پیش‌نیازهای اصلی برای رشد اقتصادی پایدار است. مطالعات نشان می‌دهند که سیاست‌های باثبات و قابل پیش‌بینی، سرمایه‌گذاری بلندمدت را تشویق کرده و بهره‌وری بنگاه‌ها را افزایش می‌دهند. بی‌ثباتی سیاست‌ها، قوانین و مقررات و رویه‌های اجرایی به وضعیتی اطلاق می‌شود که در آن قوانین، مقررات و رویه‌های اجرایی به‌‌طور مکرر و بدون پیش‌بینی تغییر می‌کنند. این تغییرات می‌توانند شامل اصلاحات ناگهانی در قوانین و مقررات مالیاتی، تغییرات در سیاست‌های ارزی یا بازنگری در مقررات تجارت خارجی (فرامرزی) باشند.
بی‌ثباتی سیاست‌ها، قوانین و مقررات و رویه‌های اجرایی که به‌کرات در جلسات شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی استان تهران مطرح شده و به‌عنوان عوامل مخل کسب‌وکار مورد تأکید قرار گرفته، آسیب‌های متعددی را در بخش‌های مختلف اقتصادی ایجاد کرده است. بی‌ثباتی مؤلفه‌های مورد بحث در حوزه‌های تجارت خارجی، ارز، گمرک، تعرفه و عوارض گمرکی، مالیاتی و بیمه‌های تأمین اجتماعی، به‌عنوان موانع فعالیت و توسعه کسب‌وکارها در استان تهران شناسایی شده است. تغییرات مکرر و غیرقابل‌پیش‌بینی در قوانین و مقررات، منجر به کاهش اطمینان سرمایه‌گذاران، افزایش ریسک‌های تجاری و کاهش بهره‌وری بنگاه‌ها شده است. به‌عنوان مثال، پیچیدگی و عدم شفافیت در فرآیندهای اخذ مجوز، هزینه‌های عملیاتی کسب‌وکارها را افزایش داده و ورود کارآفرینان جدید به بازار را دشوار ساخته است. علاوه بر این، بی‌ثباتی در سیاست‌های اقتصادی، بویژه در بخش‌های نوآورانه مانند انرژی‌های تجدیدپذیر، سرمایه‌گذاری را محدود کرده و توسعه این حوزه‌ها را با چالش مواجه کرده است. آسیب‌های ناشی از بی‌ثباتی سیاست‌ها، قوانین و مقررات و رویه‌های اجرایی به کسب‌وکارها را می‌توان به شرح زیر دسته‌بندی کرد:
۱. ایجاد سردرگمی، عدم اطمینان و اختلال در برنامه‌ریزی
۲. اختلال در فعالیت‌های تولیدی و تجاری و ایجاد موانع کسب‌وکار
۳. افزایش هزینه‌ها و تحمیل بار مالی سنگین
۴. کاهش توان رقابتی و آسیب جدی به صادرات
۵. مشکلات در تأمین مالی و دسترسی به تسهیلات بانکی
۶. ضعف در نظارت، اجرا و هماهنگی بین دستگاهی و بروز فساد
بررسی صورتجلسات شورای گفت‌وگوی استان تهران نشان می‌دهد که بسیاری از قوانین و مقررات مرتبط با تجارت، گمرک، مالیات، تأمین اجتماعی و محیط زیست، دچار تغییرات مکرر، بدون ارزیابی تأثیرات پیشینی و پسینی بوده‌اند. به‌عنوان مثال، قوانین و مقررات مربوط به صادرات و واردات کالاها و عوارض صادراتی به‌طور ناگهانی و بدون اطلاع قبلی تغییر یافته‌اند که باعث سردرگمی فعالان اقتصادی شده است. صورتجلسات بررسی‌شده بیانگر آن است که بیشترین چالش‌های کسب‌وکارها در حوزه قوانین و مقررات در استان تهران، به حوزه مالیاتی مرتبط است. بر همین اساس، در میان پیشنهادهای ارائه‌شده، پیشنهادهای مربوط به اصلاح قوانین و مقررات مالیاتی از اهمیت بسزایی برخوردار است. سایر پیشنهادها به حوزه‌های سرمایه‌گذاری، صادرات، زیرساخت و اصلاح آماری مربوط می‌شوند. تمرکز بر ابزارهای مشارکتی و هماهنگی بین نهادها نیز از نکات برجسته سیاست‌های پیشنهادی در جلسات شورای گفت‌وگوی استان تهران محسوب می‌شود.
برای رفع معضل بی‌ثباتی در سیاست‌ها، قوانین و مقررات  و رویه‌های اجرایی  یا دست‌کم کاهش آثار مخرب آنها بر کسب‌وکارها، راهکارها و پیشنهادهای متعددی در پژوهش مطرح شده است. این پیشنهادها عمدتاً بر افزایش ثبات و قابلیت پیش‌بینی محیط کسب‌وکار متمرکز هستند. عناوین پیشنهادهای مطرح‌شده به این شرح است:
۱. بهبود فرآیند تدوین و تصویب قوانین، مقررات و رویه‌ها: الزام به ثبت و انتشار عمومی مقررات در پایگاه اطلاعاتی قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار، اطلاع‌رسانی عمومی مقررات و رویه‌ها پیش از اجرا و تعیین مهلت مقتضی برای رعایت آن‌ها، نظرخواهی و مشارکت بخش خصوصی در فرآیند تدوین مقررات، نظام‌مند کردن فرآیند تدوین و تصویب مقررات، شفافیت، قابلیت اجرا و حمایت از منافع ذی‌نفعان در تدوین مقررات
۲. بهبود فرآیند اجرا و کاهش بوروکراسی: ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی، افزایش شفافیت در رویه‌های اجرایی و دسترسی کافی به اطلاعات، کاهش بوروکراسی پیچیده و طولانی و ایجاد وحدت رویه در اجرا
۳. ایجاد ثبات در اقتصاد کلان: لزوم ایجاد ثبات در متغیرهای اقتصاد کلان، توجه به تبعات اقتصادی سیاست‌ها و جلوگیری از دخالت‌های ناگهانی دولت
۴. بهبود نظام قضایی مرتبط با کسب‌وکار: تسریع در رسیدگی به پرونده‌های قضایی مرتبط با کسب‌وکار، ایجاد شعبه‌های تخصصی رسیدگی 
به دعاوی تجاری
بدیهی است که برقراری ثبات نسبی در محیط حقوقی کسب‌وکار، مستلزم اصلاحاتی بنیادین در وجوه مختلف حکمرانی است. این اصلاحات، شامل حوزه‌های متعدد سیاسی (داخلی و خارجی)، اقتصادی، حقوقی، مدیریتی، اجتماعی و... است. به‌عنوان یک راهکار در دسترس و کوتاه‌مدت برای ثبات‌بخشی بیشتر به «مقررات»، ماده (۲۴) و ماده (۳۰) الحاقی به «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» ظرفیت مناسبی برای افزایش پیش‌بینی‌پذیری و ثبات مقررات ایجاد کرده‌اند. این ظرفیت به‌دلیل نقش مهم مقررات در بی‌ثبات کردن یا ثبات‌بخشی در اقتصاد، به نسبت قوانین و رویه‌های اجرایی، بسیار حائزاهمیت است. طبق ماده (۳۰)‌ الحاقی به «قانون بهبود...»، دستگاه‌های اجرایی مکلف شده‌اند پیش‌نویس مقررات خود را یک هفته قبل از صدور، در تارنمای (سایت) خود به اطلاع عموم و فعالان اقتصادی برسانند. همچنین دستگاه‌های اجرایی موظف شده‌اند هرگونه مقرره خود را بلافاصله در پایگاه مذکور ثبت نمایند و به اطلاع عموم برسانند. طبق ماده مذکور، یک سال پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، مقررات تنها در صورت ثبت در «پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» نافذ خواهند بود. به‌موجب ماده (۲۴) قانون مذکور نیز دولت و دستگاه‌های اجرایی مکلفند «هرگونه تغییر سیاست‌ها، مقررات و رویه‌های اقتصادی را در زمان مقتضی قبل از اجرا، از طریق رسانه‌های گروهی به اطلاع عموم برسانند».
جزئیات اجرای ماده (۳۰) «قانون بهبود...» در آیین‌نامه اجرایی آن با عنوان «آیین‌نامه لزوم ثبت و اطلاع‌رسانی مقررات در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (مصوب ۳۰/۱/۱۴۰۲ هیأت‌وزیران) مقرر شده است. در ماده (۲) آیین‌نامه مذکور تصریح شده: «دستگاه‌های اجرایی مکلفند در تدوین یا اصلاح مقررات و رویه‌های اجرایی مرتبط با محیط کسب‌وکار، نظر اتاق‌ها و تشکل‌های کارفرمایی و کارگری که عضو اتاق‌ها نیستند و سایر تشکل‌های اقتصادی ذی‌ربط را اخذ و مورد توجه قرار دهند و در صورت لزوم، از آنها برای شرکت در جلسات دعوت کنند. در مواردی که دستگاه اجرایی، تصویب مقرره‌ای را به مراجع ذی‌صلاح پیشنهاد می‌نماید، مکلف است پیشنهاد خود به همراه اطلاعاتی از قبیل اسناد پشتیبان، قوانین و مقررات مرتبط، آثار وضع مصوبه جدید بر مقررات پیشین، نظرات دریافتی از تشکل‌های اقتصادی ذی‌ربط و گزارش توجیهی پذیرش یا رد آنها را در قالب دستورالعمل ابلاغی توسط معاونت حقوقی رئیس‌جمهور به مراجع تصمیم‌گیرنده ارسال نماید». شایان ذکر است در آیین‌نامه اجرایی ماده (۳۰) و همچنین آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) تصریح شده که تکالیف مندرج در هر دو آیین‌نامه باید براساس «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (مصوب ۱/۲/۱۴۰۳ معاون حقوقی رئیس‌جمهور) 
به اجرا برسد.
گرچه اصلاحات فرآیندی در تدوین و تصویب مقررات، اصلاحاتی شکلی و رویه‌ای است، اما این اصلاحات می‌توانند تأثیرات مطلوب عمیق و مفیدی بر کیفیت مقررات و در نتیجه، کیفیت حکمرانی بر جای بگذارند. اجرایی‌شدن آیین‌های نظرخواهی و مشارکت بخش خصوصی در تدوین مقررات  و رعایت اصولی مانند درج مقدمه توجیهی و تعیین اثر وضع مقرره بر مقررات پیشین، در مجموع می‌تواند به موانعی سترگ برای دستگاه‌ها و مقامات اجرایی در وضع مقررات ناگهانی و خلق‌الساعه تبدیل شود و ثباتی نسبی در محیط حقوقی کسب‌وکار برقرار سازد. به‌بیان دیگر، کنترل کمیت مقررات از طریق اِعمال قواعد سختگیرانه و تشریفات بیشتر بر وضع مقررات، می‌تواند به تحقق هدف ارتقای کیفیت مقررات و متعاقب آن، بهبود حکمرانی بینجامد.
 نتایج این مطالعه در کتاب «موانع کسب‌وکار و مصادیق بی‌ثباتی سیاست‌ها، قوانین و مقررات و رویه‌های اجرایی (بر اساس مستندات شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی استان تهران)» توسط نشر اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی تهران به تازگی منتشر 
شده است.