دیوان عدالت اداری صدور اسناد مالکیت برای حریم و بستر پهنههای آبی را غیرقانونی دانست
بستر رودخانهها دوباره عمومی شدند
زهرا کشوری
دبیر گروه زیست بوم
تفاهمنامه وزارت نیرو و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور که مبنای صدور اسناد بهنام وزارت نیرو برای حریم و بستر رودخانهها بود با رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری باطل شد. محمد داس مه، مشاور رئیس سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور، میگوید: «حسب منطوق رأی هیأت عمومی، بطلان تفاهمنامه از تاریخ تصویب اعلام گردیده و این رأی براساس ماده ۹۳ ق.د.ع.ا اصلاحی مصوب 10/۰۲/1402 در رسیدگی و تصمیمگیری مراجع قضایی و اداری ملاک عمل است، لذا پیگیری جهت ابطال اسنادی که به نام وزارت نیرو صادر شده در دستور کار جدی سازمان منابع طبیعی است.»
این لغو نتیجه ورود فعالان حوزه منابع طبیعی و محیط زیست به ماجرا بود. ورود آنها به صورت رأی مخالف از سوی شورای نگهبان منجر شد. شورای نگهبان در پاسخ به درخواست دیوان عدالت اداری که خواستار تعیین تکلیف مساله صدور سند مالکیت رودخانهها، آبراههها و آببندانهای کشور به نام وزارت نیرو و شرکتهای آب منطقهای زیرمجموعه آن شده بود، اعلام کرد که صدور اسناد مالکیت برای حریم و بستر پهنههای آبی یادشده غیرقانونی است.
رأی سبز شورای نگهبان برای جنگلها
مسعود امیرزاده، عضو کارگروه حقوقی شورای تشکلهای مدنی محیط زیست و منابع طبیعی، درباره رأی مخالف شورای نگهبان با واگذاری مالکیت رودخانهها و بسترهای آبی به وزارت نیرو به «ایران» گفت: «این تصمیم شورای نگهبان، نه تنها یک موضوع حقوقی و اداری است، بلکه پیامدهای گستردهای برای مدیریت منابع آبی کشور و حفاظت از حقوق عمومی دارد. وقتی مالکیت بستر رودخانهها به نفع یک نهاد خاص تغییر مییابد، امکان مدیریت یکپارچه، حفاظت محیطزیست و دسترسی عمومی به منابع آبی محدود میشود.»
وی همچنین با اشاره به تجربههای گذشته در حوزه محیطزیست گفت: «ما بارها شاهد بودهایم که تمرکز مالکیت و مدیریت منابع طبیعی در یک دستگاه دولتی، بدون نظارت عمومی و شفافیت، میتواند منجر به سوءاستفاده و تخریب محیطزیست شود. این پرونده نیز نمونهای از همین وضعیت بود.»
امیرزاده درباره اهمیت شفافیت و نظارت بر منابع طبیعی افزود: «تصمیم شورای نگهبان میتواند الگویی برای سایر پروندههای مشابه باشد و نشان دهد که حفظ حقوق عمومی و منابع طبیعی، بر هرگونه تلاش برای مالکیت یکجانبه اولویت دارد. این اقدام نه تنها از لحاظ قانونی قابل دفاع است، بلکه از منظر حفاظت از محیطزیست و منافع ملی نیز اهمیت حیاتی دارد.»
این فعال محیطزیست خاطرنشان کرد: «پیگیریهای مردمی، همکاری سازمانهای غیردولتی و توجه رسانهها، نقش مهمی در تحقق این رأی داشت. این اتفاق میتواند زمینه را برای اصلاح سیاستها و بازنگری در نحوه مدیریت بسترهای آبی کشور فراهم کند و جلوی اقدامات مشابه در آینده را بگیرد.»
آغاز ماجرا
وی به سیلاب سال ۱۳۹۸ اشاره میکند: «وقتی سیلاب سال ۹۸ رخ داد، دولت وقت به ریاست آقای روحانی، کمیتهای با عنوان کمیته بررسی سیلاب تشکیل داد که وزارت نیرو نیز در آن عضویت داشت. البته این وزارتخانه پیش از آن هم تحرکاتی در زمینه تملک بسترهای آبی نشان داده بود، اما تمرکز اصلی من بر همان مقطع است، زیرا از آن زمان، مسیر این پرونده بهطور جدی دنبال شد. در آن دوره، وزارت نیرو یکی از متهمان اصلی در ماجرای خسارات ناشی از سیلابها بود؛ چراکه نحوه مدیریت رودخانهها مورد انتقاد جدی قرار داشت. با این حال، به جای آنکه این وزارتخانه در مقام پاسخگویی برآید و نسبت به عملکرد خود توضیح دهد، تلاش کرد موضوع را به نفع خود بازتعریف کند.»
امیرزاده در توضیح استدلال وزارت نیرو گفت: «وزارت نیرو مدعی شد که چون مالکیت و اختیار قانونی بر حریم و بستر رودخانهها نداشته، امکان مدیریت مؤثر وجود نداشته و همین امر سبب تشدید خسارات شده است. در حالی که هیچ ارتباط منطقی میان این دو مسأله وجود نداشت و این استدلال اساساً بیپایه بود.»
امیرزاده با اشاره به مبانی قانونی این موضوع اظهار کرد: «قانون توزیع عادلانه آب در ماده ۲ و چهار تبصره آن، اختیاراتی را برای وزارت نیرو پیشبینی کرده بود تا در مواردی که بیش از ده سال تصرف یا تجاوز نسبت به بسترهای آبی کشور صورت گرفته، بتواند اقدام لازم را انجام دهد. با این حال، وزارت نیرو به جای استفاده از همین ظرفیت قانونی، مسیر دیگری را در پیش گرفت و درصدد کسب سند مالکیت بر رودخانهها برآمد.»
وی افزود: «زمانی که این رویکرد، یعنی تلاش برای اخذ سند مالکیت بستر رودخانهها، مطرح شد، با مخالفتهای جدی روبهرو شد. پس از آن، وزارت نیرو برای تحقق هدف خود، دو مسیر را بهصورت همزمان دنبال کرد. ابتدا، وزارت نیرو با انعقاد توافقنامههایی با سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و برخی ادارات منابع طبیعی، اقدام به امضای توافقهایی کرد که بر اساس آنها، سند بسترهای آبی کشور به نام وزارت نیرو صادر میشد. بسیاری از این توافقنامهها ماهیت حقوقی مبهم داشتند. سپس، در طول پنج تا شش سال گذشته، وزارت نیرو جلسات متعددی برگزار و بهصورت مستمر پیشنویسهایی برای اصلاح قانون توزیع عادلانه آب تهیه و ارائه میکرد. اما هدف اصلی از این اصلاحات، نه اصلاح ساختاری در مدیریت آب، بلکه کسب مالکیت بر بستر رودخانهها بود. وزارت نیرو با پیگیری این دو مسیر، توانست برای تعدادی از اراضی ملی و بسترهای آبی کشور سند مالکیت دریافت کند.»
اسناد معارض
این فعال محیط زیست با اشاره به ماهیت اسناد صادر شده گفت: «بخش مهمی از اسنادی که وزارت نیرو صادر کرده، «سند معارض» است. یعنی در واقع سند اصلی که کل عرصههای ملی را شامل میشود - از جمله رودخانه که در دل این عرصهها قرار گرفته - قبلاً به نام سازمان منابع طبیعی و تحت عنوان «اموال عمومی» در نظام کاداستر ثبت شده است. وزارت نیرو با استناد به «تبصره دال ماده ۲۶» [که ناظر بر اموال دولتی است]، یک سند معارض برای همان عرصهها گرفته که در واقع اموال عمومی مردم محسوب میشوند.»
امیرزاده به واکنش نهادهای مدنی نسبت به این اقدام اشاره کرد و افزود: «فعالان مدنی به صورت جدی معترض بودند که از جمله آنان میتوان به «انجمن جنگلبانی» و «اسکودا» (اتحادیه سراسری کانونهای وکلای دادگستری ایران) اشاره کرد. این دوستان در قالب «شورای تشکلها» و همراه با سایر فعالان، یک حرکت مدنی را سامان دادند و اعتراض کردند که چرا وزارت نیرو پس از ناکامی در متقاعد کردن مجلس شورای اسلامی برای تصویب قانون، راه میانبری از طریق انعقاد توافقنامهها را در پیش گرفته است.»
وی در تشریح این توافقنامهها گفت: «این توافقنامه که بین وزارت نیرو و سازمان ثبت منعقد شده، قانونی نبود. انگار یک شخص ثالث بیاید و توافق کند که اموال عمومی مردم را به نفع دیگری مصادره کنند. وزارت نیرو ادعا میکند که اینجا [رودخانه] مال من است، فقط به بهانه اینکه نامش «آب» است! در حالی که سازمان ثبت به عنوان مرجع قانونی باید مدارک مالکیت را محرز کند. اگر ملکی از اموال عمومی مردم است، باید سند آن به نام سازمان متولی (مانند منابع طبیعی) صادر شود. آنها این توافقنامه را نوشتند، اما این توافقنامه در نهایت باطل شده است.»
چرا رأی شورای نگهبان مهم است؟
امیرزاده با استناد به اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران توضیح داد: «بر اساس قانون اساسی، دولت مالکیتی ندارد و صرفاً اختیاردار است. نظر شورای نگهبان دقیقاً همین مفهوم را تأیید میکند.» این فعال محیطزیست در تشریح حدود اختیارات دولت گفت: «آنچه دولت جمهوری اسلامی نسبت به منابع عمومی و طبیعی کشور دارد، اختیاری است و قوانین، دولت را امانتدار این منابع میدانند تا در جهت مصالح عمومی از آنها استفاده کند. این اختیار، مالکانه نیست که دولت بتواند بر اساس منافع یک دستگاه خاص یا حتی منافع کل دولت، این اموال را بخرد یا بفروشد. بنابراین این اموال قابل خرید و فروش نخواهند بود.»
احیای دوباره مفهوم «اموال عمومی»
امیرزاده با اشاره به سابقه تاریخی شناسایی این مفهوم در قوانین کشور گفت: «این رأی دوباره مفهوم «اموال عمومی» را احیا میکند؛ مفهومی که هم در قانون ملی شدن جنگلها در سال ۱۳۴۱ به نوعی مورد اذعان قرار گرفته بود - که این عرصهها ثروت و اموال مردم هستند - و هم در اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که صراحتاً اعلام میکند این منابع، ثروتهای عمومی هستند.»
وی با اشاره به تداوم این نگاه پس از انقلاب افزود: «از زمانی که سازمان جنگلها و مراتع و آبخیزداری کشور تأسیس شد، چه اسناد «سیم سربی» که پیش از انقلاب صادر شده بود و چه اسناد پس از آن، همگی گواه این واقعیت هستند. تمامی اسنادی که برای اراضی ملی صادر شده - که میگویند حدود ۸۳ درصد اراضی کشور را شامل میشوند - نشان میدهد که اینها اموال عمومی هستند و در اختیار سازمان جنگلها قرار دارند. مالک این عرصهها سازمان جنگلها نیست، بلکه این نهاد تنها متولی حفاظت از آنهاست.»
برش
رئیس سازمان جنگلهای کشور:
جنگل در مالکیت دولت نیست
رضا افلاطونی هم درباره این مصوبه به «ایران» گفت: «اساساً رودخانهها به عنوان بخشی از اراضی ملی و انفال محسوب میشوند و قابلیت صدور سند مالکیت ندارند. این موضعی است که سالها بر آن تأکید داشتهایم و مکاتبات متعددی نیز در این زمینه انجام دادهایم. نکته حائز اهمیت این است که این عرصهها در اختیار دولت قرار دارد، نه در مالکیت دولت. تمایز این دو مفهوم از اصول بنیادین مدیریت منابع طبیعی است. سازمان جنگلها و مراتع کشور به عنوان متولی انفال، بر اساس همین نظریه عمل میکند.»
او صدور سند منابع طبیعی و آبخیزداری را برای سایر دستگاهها فاقد وجاهت قانونی دانست و گفت: «در همین راستا، مکاتبات لازم را مجدداً انجام دادهایم و امیدواریم با ابطال اسناد صادره از سوی وزارت نیرو، این عرصهها به نام سازمان منابع طبیعی کشور بازگردد. این رویکرد نه تنها با قوانین موجود سازگاری کامل دارد، بلکه ضامن حفاظت از انفال و ثروتهای ملی کشور برای نسلهای آینده خواهد بود.»
به اعتقاد افلاتونی، اسناد مالکیت باید به صورت یکپارچه در اختیار «انفال» و سازمان منابع طبیعی قرار گیرد. این امر باعث میشود حفاظت، نگهداری و مدیریت این عرصهها توسط یک دستگاه واحد و مشخص انجام پذیرد و در نهایت، پاسخگویی نیز به طور شفاف بر عهده یک دستگاه باشد.
