ضرورت حمایت از ایرانیان خارج از کشور، برای جمعیت 4 تا 6 میلیون نفر ایرانی خارج‌نشین که از توانمندترین و نخبه‌ترین اتباع در جهان محسوب می‌شوند، معنای ویژه‌ای دارد. این معنا، همان نوید تازه‌ای است که برای این جمعیت خواهد داشت؛ نوید اینکه زمینه و بستر برای تقویت پیوندها بین آنان و وطن و جامعه اول‌شان، فراهم می‌شود.
بررسی این لایحه و اساساً بحث و بررسی درباره این مسأله که چطور می‌تواند زمینه بازگشت یا بهره‌گیری از ظرفیت ایرانیان خارج از کشور را فراهم کرد، پیشینه‌ای نزدیک به سه دهه دارد. با وجود این، تنها در چند سال اخیر است که فقدان یک قانون منسجم و دربرگیرنده همه مسائل پیش روی این بخش از ایرانیان برای بازگشت به وطن، و در عین حال داشتن حمایت‌های قضایی و برخورداری از حقوق شهروندی و مدنی‌شان، به طور مشخص مورد چاره‌جویی قرار گرفته است.
بحث حمایت از ایرانیان خارج از کشور همواره مورد توجه حاکمیت و دستگاه‌های اجرایی بوده، اما این امر برای اولین بار با تأسیس «شورای عالی امور ایرانیان خارج از کشور» در سال ۱۳۸۳ در زیرمجموعه وزارت امور خارجه و بر اساس آیین‌نامه مصوب دولت وقت مورد توجه قرار گرفت. شورایی که هدف از آن بررسی و تصویب سیاست‌ها و برنامه‌های کلان مرتبط با ایرانیان خارج از کشور، حفظ هویت ملی و حمایت از حقوق ایرانیان در عرصه‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی، تسهیل تعامل و بازگشت و نیز هماهنگی اجرایی خدمت‌رسانی به این گروه بود. با این حال، باوجود حضور مقام‌های ارشد حاکمیتی، درون و بیرون دولت در این شورا، به دلیل وجود برخی خلاهای قانونی، این فرآیند به‌رغم همه کوشش‌ها و اهتمام‌های دستگاه‌های ذی‌ربط، در رسیدن به اهداف خود چندان نتوانست موفق باشد. تدوین یک لایحه برای قانونمندسازی حمایت از ایرانیان خارج از کشور و رفع خلأهای موجود، در دولت سیزدهم، راه جایگزین دیگری برای حرکت در مسیر حل مساله بود. به نظر می‌رسد این راه جایگزین، با پیگیری جدی لایحه در ابتدای کار دولت چهاردهم و در نهایت، تبدیل به قانون در مجلس شورای اسلامی، به پایان خود نزدیک می‌شود. 
این لایحه با رویکردی عملگرایانه سعی در رفع مهم‌ترین مشکلات ایرانیان خارج از کشور و فراهم ساختن زیرساخت‌های اقتصادی و حقوقی لازم برای بازگشت و مشارکت بیشتر ایرانیان مهاجر در توسعه و آبادانی کشور دارد. از آنجا که این مسأله در راستای تحقق گفتمان وفاق ملی دولت چهاردهم و تأکیدات مسعود پزشکیان رئیس‌جمهوری در مورد احقاق حقوق همه اتباع ایران قرار داشت، به عنوان یکی از اولین لوایح دولت چهاردهم، در شهریورماه سال گذشته به مجلس ارسال شد. پس از گذشت یک سال و در حالی که به گفته وحید جلال‌زاده معاون کنسولی و امور ایرانیان وزارت امور خارجه، شخص رئیس‌جمهوری چندین بار برای پیگیری لایحه و تسریع در رسیدگی به آن نامه‌نگاری کرده بود، یک واقعه مهم به عنوان کاتالیزور مضاعف، زمینه لازم را فراهم کرد تا این لایحه در دستورکار مجلس قرار بگیرد: جنگ تحمیلی اسرائیل و انسجام ملی فراگیری که در میان ایرانیان داخل و خارج از کشور در دفاع از تمامیت ارضی ایران و دفاع میهنی شکل گرفت. این اتفاق، یعنی انسجام ناشی از جنگ، سبب شد تا دولت و مجلس نیز بخشی از پاسخ خود به این وطن‌دوستی را با سرعت دادن به روند این قانونگذاری ارائه کنند.
جذب توان و ظرفیت‌های مختلف و متنوع ایرانیان خارج از کشور، توسعه فعالیت‌های اقتصادی آنان در داخل کشورشان و ایجاد دسترسی ایرانیان خارج از کشور به پنجره ملی خدمات دولت هوشمند، ایجاد سامانه قوه قضائیه برای رسیدگی به شکایات و عفوهای مربوط به این دسته از ایرانیان، ایجاد سامانه خدمات حقوقی ایرانیان خارج ازکشور و حمایت از ایرانیان خارج از کشور، از بخش‌های جدی و تأثیرگذار این لایحه است. تسهیل تردد ایرانیان خارج از کشور و عفو مجازات خروج غیرمجاز آنان، قانونمندی سرمایه‌گذاری نخبگان و فعالان دانش‌بنیان داخل ایران و ایرانیان خارج از کشور، افزایش مشارکت دانشگاه‌ها در این فرآیند و ارائه مشوق‌های دیگر، اهدافی است که با تصویب این لایحه و تبدیل آن به قانون محقق خواهند شد. 
به همین دلیل است که این لایحه از نظر کارشناسان، گامی در راستای استفاده از «سرمایه عظیم انسانی» ایرانیان خارج از کشور خواهد بود که سال‌ها موضوع بحث و مطالبه اقشار و نهادهای مختلف بوده است. با توجه به سابقه طولانی مهاجرت نخبگان، کارآفرینان و متخصصان ایرانی، برخی موانع حقوقی ـ اقتصادی ـ اداری پیش روی بازگشت آنان، ایجاد یک سازوکار جامع برای تسهیل بازگشت و تأمین و تعریف زمینه مشارکت اقتصادی ایرانیان را ضروری کرده بود.  اکنون تصویب این قانون می‌تواند سبب افزایش تمایل به بازگشت، تسهیل سرمایه‌گذاری و انتقال دانش ایرانیان خارج از کشور به اقتصاد ملی و افزایش پیوند نسل‌های جدید مهاجر با هویت ایرانی‌شان باشد.

یادداشت

پیام بزرگ برای ایرانیان خارج از کشور

محمدامین نیکجو
پژوهشگر  حوزه توسعه

تصویب لایحه حمایت از ایرانیان خارج از کشور، اقدامی مثبت و مبارک است و می‌تواند یک بازی برد-برد برای ایران و ایرانیان باشد. سال‌هاست که شکاف اجتماعی و جدایی میان جامعه داخل و ایرانیان خارج نشین وجود داشته و در دوره‌هایی تشدید شده است. در چنین شرایطی تصویب این لایحه یک پیام سیاسی فراگیر محسوب می‌شود. به این معنی که این لایحه و مواد موجود در آن نشان می‌دهد تصمیم‌گیران در داخل کشور درپی ارسال پیام همدلی، همراهی و فراگیری به ایرانیانی هستند که در خارج از مرزها و سرزمین مادری به سر می‌برند.
هدف این لایحه، کاهش ریسک بی‌اطمینانی و پیش‌بینی پذیری برای ایرانیان خارج از کشور است. چرا که پیش از این برخی از ایرانیان مقیم خارج هنگام سفر به کشور نگران بودند که با چه مسائلی مواجه خواهند شد و آیا در سازمان‌های مختلف خدماتی یا سازمان‌هایی که برای رتق و فتق امور خود به آنها مراجعه می‌کنند، سازوکارهای روشنی در انتظارشان هست یا نیست. اکنون تصویب این لایحه تا حد زیادی این نگرانی‌ها را با تعیین سازوکار قانونی و شفاف کاهش داده است. همچنین در حوزه سرمایه گذاری، مشکل اصلی برای ایرانیان خارج از کشور همواره نبود قطعیت و امنیت حقوقی بوده است. در این زمینه نیز لایحه مذکور، دست‌کم در گام اول، راه را برای افزایش اطمینان سرمایه‌گذاران ایرانی خارج نشین هموارتر می‌کند. البته شاید برخی تعریف‌ها همچون نخبه، صاحب سرمایه یا بنگاه دار که در این لایحه به آنها اشاره شده است، هنوز شفاف نباشد یا اینکه نیازمند تدقیق بیشتری باشد. اما تا اینجا، پیش‌بینی می‌شود با گذر زمان این ابهامات نیز به مرور برطرف شوند. مهم‌تر از همه اینکه، این لایحه حامل پیامی بزرگ برای همه ایرانیان جهان مبنی بر وجود عزم و اراده حاکمیت برای تعامل و همراهی با آنان است.
بر همین اساس، اثرگذاری این لایحه فقط به افزایش بازگشت فیزیکی ایرانیان به کشور محدود نمی‌شود. مهم‌تر از همه، ارسال این پیام است که ایران و نظام حکومتی رویکردی فراگیر، باز و همراه نسبت به ایرانیان خارج از کشور دارند؛ امری که در پیشبرد طرح‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و حتی سیاسی کشور تأثیرگذار خواهد بود. تجربه نشان داده است نگاه نخبگان سیاسی هر کشور به مقوله مشارکت - مشارکت در هر حوزه‌ای اعم از اقتصاد تا سیاست - تفاوت معناداری در مسیر رشد آن کشور ایجاد می‌کند.
درباره تأثیر مشارکت اتباع خارج نشین هر کشور در این فرآیندهای ملی، نمونه‌های موفق بسیاری در کشورهایی مانند فرانسه، لهستان، آلمان یا اقتصادهای شرق آسیا وجود دارد. در همه این کشورها، دوره‌های زمانی وجود داشته که بازگشت تحصیل‌کردگان و کارآزمودگان مقیم دیگر کشورها، بویژه بازگشت تحصیل‌کردگان مقیم غرب به کشور مادری، نقش عمده‌ای در انتقال تجربیات نوین و توسعه پایدار داشته است. همان‌طور که «پل کلیر»، اقتصاددان دانشگاه آکسفورد می‌گوید، بازگشت مهاجران به کشور و سرزمین مادری خود، در حوزه انتقال دانش نوین و تجربه‌های جدی جهانی به جامعه یا کشور مبدأ، شبیه نقش «ماهی‌ای که به برکه خود بازمی گردد» خواهد بود. به عبارت دیگر، این اتباع مقیم خارج زمینه انتقال دانشی را به کشور مبدأ فراهم می‌کنند که درغیر این صورت احتمالاً هرگز امکان دستیابی به آن وجود نداشت.
البته باید به این نکته مهم نیز توجه داشت که تصویب قانون به تنهایی کافی نیست و اجرای صحیح و عملیاتی آن نیز به نوبه خود اهمیت کلیدی دارد. به رغم اینها، امیدوارم این قانون نیز، برخلاف برخی موارد گذشته، صرفاً روی کاغذ نماند و با اقدامات جدی و مؤثر، شاهد مشارکت روزافزون و ملموس ایرانیان خارج از کشور در اقتصاد و جامعه باشیم.
در نهایت، همانگونه که خود من با ۱۴ سال سابقه زندگی در خارج تجربه کرده‌ام، بسیاری از ایرانیان دوست دارند فرزندانشان با فرهنگ و زبان مادری پیوند داشته باشند. این لایحه حتی امکان بازگشت کوتاه مدت به کشور را نیز تسهیل می‌کند و فرصتی فراهم می‌سازد تا نسل جدید ایرانیان با آشنایی با هویت ایرانی، سفیران شایسته‌ای برای کشور در جهان باشند.
در مجموع، لایحه حمایت از ایرانیان خارج از کشور، فارغ از ابعاد اقتصادی از منظر فرهنگی و ملی نیز اهمیت دارد و باید در سیاست‌گذاری‌ها به گونه‌ای عمل شود که همچنان زمینه بازی برد-برد برای ایران و ایرانیان در هر سوی جهان و در همه طرف‌های مرز حفظ و تقویت شود.

سیاستگذاری هماهنگ با نمایش یکصدایی

مهرداد عربستانی
استاد مردم شناسی  دانشگاه تهران

گمان نمی‌کنم، حداقل در کوتاه مدت و میان مدت، تصویب این لایحه تأثیری قاطع بر تعاملات بین ایرانیان مقیم خارج کشور و درون کشور داشته باشد. البته وجود ظرفیت قانونی که بتواند از ایرانیان مقیم خارج از کشور برای کار و فعالیت در داخل کشور حمایت کند، در جای خود مفید است. اما آنچه بیشتر لازم است، اراده سیاسی در پشت آن و ضمانت اجرا است. تجارب پیشین برای جذب ظرفیت‌های مالی و تخصصی ایرانیان خارج از کشور، روی هم رفته تشویق کننده نبودند. به عنوان مثال بنیاد نخبگان، امکاناتی برای جذب متخصصان خارج از کشور مهیا کرده بود تا آنان به عنوان پژوهشگر پسادکترا در دانشگاه‌های کشور فعالیت کنند و مقدمات جذب آنان در دانشگاه‌ها و مؤسسات تحقیقاتی ایجاد شود. اما این امر با پیچیدگی‌هایی مواجه بود، به این معنی که موانعی ایجاد می‌شد که حل آنها خارج از دست بنیاد نخبگان بود و خلاصه اینکه دستگاه‌های مختلف در این امر هماهنگ نبودند. باید توجه کنیم؛ شرایطی که باعث شد برخی از ایرانیان در خارج از ایران اقامت کنند، کماکان برجا هستند. به هر حال بر اساس آمار و مطالعات، مهاجرت بازگشتی در ایران بسیار پایین است. 
مسأله جنگ اخیر و نگرانی شروع مجدد جنگ نیز به نوبه خود مانعی برای برگشت ایرانیان محسوب می‌شود. درعین حال، موضوع امنیت و ثبات، عاملی اساسی در تصمیم برای برگشت و سرمایه‌گذاری است که به افراد احساس کنترل و امکان پیش‌بینی آینده را می‌دهد. ناترازی‌ها و پیش‌بینی ناپذیری آینده نیز به نوبه دیگری بر تصمیم ایرانیان خارج از کشور تأثیر‌گذار هستند. از این رو، به نظر می‌رسد تشویق ایرانیان خارج به برگشت به کشور و استفاده از ظرفیت‌ آنان، موضوعی نیست که تنها به قانون نیاز داشته باشد. می‌دانیم که قوانین می‌توانند به خاطر مصلحت و شرایط بحرانی معطل بمانند. بنابراین تشویق ایرانیان به بازگشت، نیازمند ارسال پیام‌ها یا پالس‌هایی است تا وجود هماهنگی و اراده سیاسی پشت این لایحه را نشان بدهد و ادراک پذیرایی را در سوژه‌های ایرانی خارج از کشور ایجاد کند و ایشان را تشویق به برگشت کند. پدیده «گرد آمدن حول پرچم» که در شرایط تهدید خارجی نوعی از همدلی ملی را ایجاد می‌کند، عموماً امری دائمی نیست، اگرچه فرصتی است که اگر سیاستگذاری مناسبی برای آن صورت گیرد، می‌تواند انسجام و همدلی دائمی‌تری را ایجاد کند. بنابراین قدم اول ایجاد یکصدایی و نشان دادن یک سیاست هماهنگ و با ثبات در داخل کشور است. این گام، مستلزم یک سیاستگذاری هماهنگ در بخش‌های مختلف حاکمیت برای این منظور است.

 قانون کافی نیست، امید هم لازم است

بهرام صلواتی
رئیس سابق رصدخانه  مهاجرت ایران

یکی از مسائل اساسی در زمینه بازگشت و تعامل ایرانیان خارج از کشور، توجه به ریشه‌های اصلی مهاجرت آنان است. مهاجرت و بازگشت، یا حتی تعامل ایرانیان خارج از کشور، دو روی یک سکه هستند. به این معنی که، تا زمانی که به دلایل خروج ایرانیان- از جمله دلسردی، ناامیدی یا فراهم نبودن بسترهای اثرگذار در داخل کشور- پرداخته نشود، بازگشت یا حتی تعامل آنان نیز نمی‌تواند نتیجه‌بخش باشد و همان مشکلات گذشته تکرار خواهد شد.
لایحه حمایت از ایرانیان خارج از کشور، گامی مثبت و رو به جلوست. با وجود این، مانند بسیاری از اسناد و برنامه‌ها، موفقیت آن منوط به توجه به مؤلفه‌های فرهنگی و اجتماعی تعامل با ایرانیان خارج از کشور است و اگر این موارد نادیده گرفته شود، ممکن است این سند هم در عمل چندان مؤثر نباشد. در چند دهه گذشته اقدامات بسیاری برای همکاری و جلب مشارکت یا حتی بازگشت ایرانیان خارج از کشور صورت گرفته است. تنها بازه موفق در این زمینه، به اواسط دهه ۱۳۹۰ شمسی بازمی‌گردد؛ زمانی که با تحقق برجام، همزمان در داخل و خارج کشور فضای امیدواری شکل گرفت و بسیاری از ایرانیان برای همکاری و بازگشت اعلام آمادگی کردند. همین فضای همدلی و همبستگی تا حدی در دوران جنگ اخیر هم تجربه شد.
بنابراین کافی نیست که صرفاً قوانین و سیاست‌های حمایتی تصویب شود؛ بلکه باید به ریشه‌های فرهنگی-اجتماعی و تقویت امید اجتماعی توجه جدی داشت. در غیر این صورت ممکن است این فرصت‌ها به‌سرعت از میان بروند. اگر هدف، بهره‌مندی از ظرفیت نخبگان خارج از کشور است، لازم است فضا و زمینه اثرگذاری آنان در داخل نیز فراهم شود. هنوز بسیاری از مسائل مهم مانند تابعیت یا اقامت ایرانیان خارج از کشور حل‌نشده باقی مانده‌اند و این، از جمله نقاط ضعف عمده قوانین حمایتی است. تا کنون اقدام جدی و بنیادینی در زمینه شفاف‌سازی و حل مسأله‌هایی چون اقامت یا تابعیت انجام نشده است. همچنین، جذب واقعی مشارکت ایرانیان خارج از کشور، نیازمند چیزی فراتر از تصویب یک قانون است؛ زیرا دستگاه‌های اجرایی کشور از منظر به کارگیری نخبگان داخلی و خارجی، آمادگی کافی ندارند.
در نهایت، اگرچه تهیه این لایحه، که از چند سال پیش مطرح شده و فرازونشیب زیادی طی کرده‌، اقدامی مثبت است، اما واقعیت این است که اگر در همان سال تصویب و اجرا می‌شد، اثربخشی بیشتری داشت. اکنون با توجه به افزایش میل به مهاجرت، شرایط قدری دشوار شده و بازگرداندن یا ایجاد زمینه برای همکاری ایرانیان خارج از کشور مانند گذشته نیست. با وجود این، ظرفیت عظیم ایرانیان در سراسر جهان، همواره وجود دارد و می‌تواند نقش مهمی در مسیر پیش روی ایران ایفا کند.