بررسی بخش فرهنگی لایحه برنامه هفتم توسعه در گفت‌وگو با کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس
شورای عالی انقلاب فرهنگی برای اولین بار میزبان تدوین برنامه بود
اشکالات لایحه در بخش فرهنگ متأثر از ذات اقتصادی برنامه و مناسبات سیاسی است
برنامه هفتم توسعه، این روزها در حال بررسی در مجلس است و در اختیار مردم و نخبگان قرار گرفته تا مورد نقد گروه‌های مختلف دانشگاهی و دغدغه‌مند قرار گیرد. از آنجا که برنامه‌های توسعه پنج‌ساله یکی از مهم‌ترین اسناد بالادستی کشور و ناظر به برنامه‌های دستگاه اجرایی است، از اهمیت بالایی برخوردار بوده و نقش بسزایی هم در کم و کیف حرکت فرهنگی کشور در نیم‌دهه پیش رو دارد. این درحالی است که انتقادات و اشکالات زیادی به بخش فرهنگی همه برنامه‌های توسعه منجمله برنامه هفتم همواره وارد بوده و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی هم طی چند گزارش به برخی از ایرادات این برنامه اشاره کرده است. با این همه باید در نظر داشت که بخشی از این اشکالات ناشی از مناسبات و ساختارهای پیش از تدوین برنامه هستند که برای رفع آنها باید لاجرم به این مناسبات و ساختارها نظر کرد. در این باره با حامد سهرابی، کارشناس گروه فرهنگ عمومی، هنر و صنایع خلاق در مرکز پژوهش‌های مجلس گفت‌وگو کردیم.
فاطمه ترکاشوند
روزنامه‌نگار
رویکرد برنامه‌های توسعه پنج‌ساله به حوزه فرهنگ چیست؟
برنامه‌های توسعه از پیش از انقلاب نوشته می‌شدند و در آن دوره بیشتر برنامه‌های عمرانی در آنها اولویت داشتند. بنابراین ادبیات برنامه‌های توسعه بعد از انقلاب هم متأثر از همان‌هاست و هم پیش و هم پس از انقلاب رد پای بخش فرهنگ را خیلی کم در این برنامه‌ها می‌بینیم. تلقی برنامه‌های پیش از انقلاب هم از مقوله فرهنگ، کلیاتی مثل آموزش همگانی است و ردپای زیادی از این فرهنگ در معنای مصطلح امروزی ما در آنها نمی‌بینیم.
به همین خاطر، یک زمانی شما درباره گستره فرهنگ حرف می‌زنید و مسائل کلانی مدنظرتان است مثل اینکه سیاست‌های اقتصادی کشور هم بار و تبعات فرهنگی دارند. بنابراین هم برنامه‌های توسعه را از وجه فرهنگی می‌شود از این منظر نگاه کرد و در هر حوزه‌ای بررسی کرد که مثلاً تبعات فرهنگی هر سیاست اقتصادی مثل افزایش قیمت نفت، بورس یا دیگر مسائل چه بوده است.
به نظر من این نگاه مسأله فرهنگ را خیلی مفصل و گسترده می‌کند. اگر در برنامه‌های توسعه بعد از انقلاب هم بگردید بخشی با عنوان فرهنگ عمومی پیدا می‌کنید که بخش‌های دیگری مثل آموزش و حوزه زن و خانواده هم در آن دیده نشده و این بخش‌ها را با فرهنگ ترکیب نکرده است. درواقع ما هم براساس این تقسیم‌بندی از فرهنگ پژوهش می‌کنیم و شاخه‌هایی مثل کتاب، موسیقی، سینما و مانند آنها که عملاً زیر نظر وزارت ارشاد هستند، در معنای اخص از فرهنگ، در اینجا دیده‌بانی می‌شوند و آن معنای اعم از فرهنگ که در هر بخشی می‌توان جست‌وجویش کرد اینجا مورد بررسی نیست.
آیا این شکل از تفکیک معنای فرهنگ، ما را در راهکاراندیشی و پیشنهاد دادن اقدامات مؤثر فرهنگی در همه عرصه‌ها، دچار پیچیدگی‌ها و موانعی نمی‌کند؟
تا حدودی همین‌طور است ولی باید دقت کنیم که کلاً ادبیات توسعه در کشور و برنامه‌های آن، ادبیات توسعه اقتصادی بوده است. اگر ریشه‌ای بررسی کنیم متوجه خواهیم شد که تلقی اصلی در نوشتن برنامه‌های توسعه، تلقی ایجاد رشد اقتصادی است و به همین خاطر براساس تعدادی ملاک و معیار جهانی، باید برنامه‌هایی بنویسیم که خودمان را به شاخص‌هایی برسانیم. امتداد این نگاه هم در برنامه‌های توسعه بعد از انقلاب مشهود است. یعنی به غیر از برنامه پنجم که آن هم فقط به شکل صوری و ظاهری، بخش فرهنگ را در صدر برنامه قرار داده، همه برنامه‌ها مسأله و اولویت و چینش‌شان اقتصادی است.
اساساً برنامه‌های توسعه را اقتصاددان‌ها می‌نویسند و اقتصاددان‌ها، ارزیابی می‌کنند و نهایتاً هم اقتصاددان‌ها هستند که بودجه را تخصیص می‌دهند. بنابراین اشکالی که درباره تلقی برنامه توسعه از فرهنگ می‌گویید به نوعی اشکال ذاتی برنامه‌های توسعه است.
پس به همین خاطر است که بیشتر معیارهای برنامه توسعه کمّی است و پتانسیل خیلی اندکی هم وجود دارد که برنامه‌های توسعه، پذیرای معیارهای کیفی در حوزه فرهنگ باشند؟
درست است. نگاه کمّی در حوزه فرهنگ مثل تعداد کتاب‌های منتشرشده یا مجوز صادرشده برای مؤسسات فرهنگی و امثالهم هم به همین برمی‌گردد چون منطق تدوین برنامه، اقتصادی است و اقتصاد هم مستلزم برآوردهای عددی است. البته این ادبیات همواره هم مورد نقد رهبری بوده و ایشان از لفظ «پیشرفت» بیشتر به جای «توسعه» استفاده می‌کنند.
اما مشکل ساختاری دیگر در تدوین برنامه‌های توسعه این است که چیدمان مواد و بندهای برنامه‌ها، چندان منطبق بر مسائل محوری و اولویت‌های فرهنگی روز کشور نیست. انتقادی که در گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس هم به این برنامه‌های توسعه از جمله لایحه برنامه هفتم وارد شده است!
اینکه این برنامه‌ها مبتنی بر اولویت‌های فرهنگی کشور نیستند و با ادبیات فرهنگی نوشته نمی‌شوند، بخشی به ذات برنامه و توسعه‌محور بودن آنها به معنای اقتصادمبنا بودن آنها برمی‌گردد. یعنی این برنامه‌ها اصلاً قرار نبوده فرهنگی باشند بلکه قرار بوده ما را به رشد اقتصادی برسانند. بنابراین نه تنها فرهنگ در اولویت این برنامه‌ها نیست بلکه اولویت‌های فرهنگی کشور را هم چندان نمی‌شناسد و در نظر نمی‌گیرد.
حالا جلوتر می‌آییم و می‌گوییم ما این مقدار را قبول کردیم که برنامه‌های توسعه نوشته شوند و براساس رشد اقتصادی هم باشند و فرهنگ فقط بخشی از آنها باشد. اما بیاییم درباره بخش فرهنگ همین برنامه‌ها حرف بزنیم. ما پس از انقلاب تصمیم گرفتیم که بخشی از این برنامه‌ها درباره فرهنگ باشد؛ آیا اولویت‌های فرهنگی را شناختیم و لحاظ کردیم؟ جواب این است که بله؛ ما موفق شدیم به لحاظ کمی به برخی شاخص‌هایی که در برنامه معین کرده بودیم، برسیم اما آیا این نشانه توسعه فرهنگی به معنای اثرگذاری فرهنگی هم هست؟ چرا که در حوزه‌های فرهنگی مهم این است که چقدر به کیفیت فرهنگی که مدنظرتان بوده نزدیک شده‌اید و اثرگذاری فرهنگی است که موضوعیت دارد.
اشکال کجاست؟ چرا با وجود نیل به شاخص‌های کمی، فاقد عمق اثرگذاری فرهنگی هستیم؟
به غیر از اشکالاتی که پیش‌تر گفتم یکی از مسائل هم این است که غالب دولت‌ها چون با شاخص‌های اقتصادی ارزیابی می‌شوند و با شاخص‌های اقتصادی می‌توانند رأی داشته باشند یا رأی‌شان را از دست بدهند، کلاً به سمت اینکه شاخص‌های اثرگذار فرهنگی را پیدا و تقویت کنند، نمی‌روند.
اما فقط بخشی از تدوین برنامه‌های توسعه 5ساله، برعهده دولت‌هاست.
بخش دیگر مجلس است که این لوایح را تصویب کرده و اتفاقاً مجلس جایی است که می‌تواند شاخصه‌های کیفی را طراحی و به برنامه تزریق و دولت‌ها را ملزم به اجرایشان کند. هرچند که بسیاری از این مسائل کیفی فرهنگی هم در جهان، کمی‌سازی شده‌اند و قابل ارزیابی براساس شاخص‌های عددی هستند و دولت‌ها حرکت فرهنگی مؤثر خود را با این شاخص‌های عددی دقیق، اندازه‌گیری می‌کنند. آیا ضعف ما در این زمینه ناشی از رویکرد مجلس‌ها نیست؟
یکی دیگر از علت‌هایش، مسائل سیاسی کشور است. ما برای هر یک از این برنامه‌ها، یک سیاست کلان داریم که توسط رهبری به قوا اعلام می‌شود. اما بعد می‌بینید که این برنامه‌ها هیچ نسبتی با آن سیاست‌ها ندارند. شاید به شکل صوری برخی از آن سیاست‌ها را در احکام جاری کنند اما نهایتاً می‌بینیم که احکامی که در کف میدان توسط دولت‌ها پیگیری و اجرا و حتی توسط آنها پیشنهاد می‌شود، براساس گرایش دولت‌هاست.
یعنی عملاً دولت‌ها بیشتر به گفتمان خودشان پایبند هستند تا به سیاست‌های ابلاغی رهبری؛ به همین خاطر هم وقتی نگاه می‌کنید مثلاً برنامه پنجم با برنامه ششم توسعه به لحاظ احکام پیشنهادی هم بسیار متفاوت هستند. به همین خاطر است که ما خیلی سخت می‌توانیم شاخص‌های کیفی را از یک دولت به دولت دیگر، پیگیری کنیم و ببینیم چقدر محقق شده‌اند. بعضی دولت‌ها، برخی از این شاخصه‌ها را به خاطر گرایش‌هایشان مسکوت می‌گذارند یا اصلاً وارد اجرا نمی‌کنند.
نکته دیگر هم خود زمان‌بندی تدوین برنامه است. حتی الان هم برنامه هفتم با تأخیر در حال تصویب شدن است. یکی از دلایلش این است که یک برنامه را یک دولت می‌نویسد و دولت دیگر باید آن را اجرا کند. این مشکلی است که همه دولت‌ها با آن روبه‌رو بوده‌اند. این دولت هم با مقداری تأخیر لایحه را آورده چون می‌خواهد در ادامه برنامه‌ای را که خودش آورده، بر فرض 8ساله بودن دولت اجرا کند. این مسأله هم به ساختار سیاسی و تفاوت نگرش دولت‌ها برمی‌گردد و همیشه تأخیری در تصویب برنامه‌ها هست.
البته در ساختار سیاسی کشور، ساخت‌هایی پیش‌بینی شده‌اند که ضعف تغییرات چهارساله دولت‌ها و مجلس‌ها را بپوشانند و به نوعی تداوم ریل‌گذاری و حرکت فرهنگی کشور را تضمین کنند. نهادهای حاکمیتی از این جنس هستند اما برخی از آنها مثل صداوسیما، سازمان تبلیغات، ستاد اجرایی فرمان امام(ره) که جزئی از پازل حرکت فرهنگی کشور هستند، نقش و مشارکت و حتی شکل تقسیم بودجه‌شان در برنامه‌های توسعه دیده نمی‌شود. از یک طرف، برخی احکام مبهم و بدون جهت‌گیری فرهنگی مثل حکم مربوط به حفظ و نشر اندیشه‌های امام و رهبری یا حکم مربوط به معافیت‌های مالیاتی و حمایت‌های اقتصادی از مؤسسات و نهادهای فرهنگی، در طول زمان در هر هفت برنامه توسعه جا خوش کرده‌اند درحالی که ضرورت و اولویت آنها در شکل مذکور در برنامه، مورد تردید است و شکل برنامه‌ریزانه برای حرکت دستگاه‌های اجرایی ندارد. از طرف دیگر، در لایحه هفتم توسعه، ماده‌ای تحت تأثیر مصوبه سی خرداد شورای عالی انقلاب فرهنگی، وارد شده و این موضوع، نشان می‌دهد که برنامه‌های توسعه می‌توانسته‌اند چابک‌تر و انعطاف‌پذیرتر باشند و مسائل روز فرهنگی را در ظرفیت و بافتار خود لحاظ کنند.
ببینید برنامه‌های توسعه، عملاً نیازنامه دستگاه‌ها هستند. این، بدان معناست که دستگاه‌ها تلاش می‌کنند یک حکم به اسم‌شان در برنامه توسعه باشد تا بتوانند با آن بودجه بگیرند. یک علت اینکه برنامه توسعه به اولویت‌های فرهنگی کشور نمی‌‌پردازد همین است که برخی دستگاه‌ها، مأموریت خودشان را به‌عنوان حکم در برنامه توسعه می‌گنجانند. وقتی نگاه می‌کنید متوجه می‌شوید که یک حکم مستقیماً وظیفه یک دستگاه است و تعجب می‌کنید که چرا باید در برنامه توسعه وجود داشته باشد.
درحالی که برنامه توسعه باید این‌طور نوشته شود که شما مسائل کشور را احصا کنید و بعد تصمیم بگیرید که در طول 5 سال پیش رو، کدام یک را در اولویت بگذارید و از کدام یک چشم بپوشید. اتفاقاً آن اولویت‌هایی که شما احصا می‌کنید اما در اولویت قرار نمی‌دهید به نوعی مهم‌تر هستند و نشان می‌دهد شما با تمرکز و شناخت، از بین اولویت‌ها انتخاب کرده‌اید.
اما اصلاً چنین نگاهی وجود ندارد. پروسه تدوین برنامه هم همین را نشان می‌دهد. درواقع نماینده‌های دستگاه‌ها می‌آیند در کمیته‌ای به میزبانی دولت می‌نشینند و هر نماینده‌ای اعلام می‌کند که اولویت دستگاهش چیست. اولویت‌هایی که شاید اصلاً مأموریت ذاتی آن دستگاه باشد و نه اولویت احصاشده آن دستگاه در شرایط روز فرهنگی کشور با توجه به نقش خودش؛ بعد هم بدون اینکه ترتبی لحاظ شود وارد برنامه می‌شود.
در برنامه امسال هم همین پروسه طی شد؟
اتفاق مبارک و متفاوتی که امسال افتاد این بود که جلساتی به میزبانی شورای عالی انقلاب فرهنگی برگزار شد که البته به‌هرحال باز هم ممکن است به خروجی آن نقد داشته باشیم. معاونت فرهنگی سازمان برنامه و بودجه، از شورای عالی انقلاب فرهنگی به‌عنوان دستگاه بالادستی فرهنگی در کشور خواست که جلساتی را برای شناسایی اولویت‌ها تشکیل دهد.
بنابراین این بار دستگاه‌ها، در جلسات شورای عالی، نظرات و اولویت‌هایشان را اعلام می‌کردند نه اینکه مثل قبل با خوداظهاری و بیلان کاری، احکام مطلوب‌شان وارد برنامه شود. از مجلس هم، کارشناسان مرکز پژوهش‌ها و نه نمایندگان در این جلسات حضور داشتند.
چرا نمایندگان حضور نداشتند درحالی که بالاخره آنها باید لایحه را تصویب و تبدیل به قانون کنند؟
چون لایحه را دولت تنظیم و سپس تقدیم مجلس می‌کند و در مرحله بعد است که رسیدگی نمایندگان آغاز می‌شود. حضور آنان در پروسه تدوین لایحه برنامه، ممکن است به نوعی دخالت در وظایف دستگاه اجرایی باشد.
نسبت اولویت‌های فرهنگی برنامه‌های توسعه پنج‌ساله با سایر برنامه‌ها مثل برنامه حمایت از خانواده که دولت در حوزه‌های دیگر ارائه می‌دهد چطور برقرار می‌شود؟
از نگاه دولت هر دو در کنار هم هستند و چون به همه برنامه‌ها در کنار هم بودجه اختصاص می‌دهد، باید در عرض هم تعریف شوند. در جلسات هم وقتی از موضوع سؤال می‌شد این‌طور دفاع می‌کردند. یعنی اگر نماینده دولت را دعوت کنید او می‌گوید من دارم به آن بودجه می‌دهم و به این هم بودجه می‌دهم. دولت نگاهش این است که وقتی من، آن مسأله (مثلا حمایت از خانواده) را در این برنامه نیاورده‌ام یعنی برای آن مسأله، یک برنامه جداگانه دارم و جزو اولویت‌های من است.
دولت به این شکل از این نگاهش دفاع کرده است. با این تلقی یعنی برنامه توسعه پنج‌ساله یکی از برنامه‌های دولت است اما درستش این است که با آن سیاست‌ها و اولویت‌هایی که مقام معظم رهبری، ابلاغ می‌کنند، یک برنامه کلان راهبردی بالادست برنامه‌های خرد در بخش‌های مختلف ارائه شود که همین برنامه پنج‌ساله توسعه باشد.
پس شاید به قوانینی نیاز داریم که ضوابط و مکانیزم ارائه برنامه پنج‌ساله توسعه و نسبت آن با سایر برنامه‌ها را مشخص‌تر کند. الان چنین قانون یا ضابطه‌ای داریم؟
چنین چیزی نداریم و یکی از اشکالات همین است که نسبت برنامه‌ها با هم مشخص نیست. بالاخره برنامه یک معنایی دارد و تعیین می‌کند که در زمان معینی با بودجه مشخصی، اقدامات روشنی انجام شود اما شما این احکام را که نگاه می‌کنید بسیاری از آنها، چنین خصوصیتی ندارند. یعنی اغلب ابهام دارند و تکلیف دستگاه‌های مخاطب حکم را روشن نمی‌کنند.
بعد هم همین می‌شود که آن حکم را جلوی هر سازمانی که می‌گذارید به هر نحوی که از پس شاخص‌های کمی بربیاید، آن را انجام می‌دهد و بعد مجبور می‌شویم به بیلان کاری که می‌آورد اکتفا کنیم. او می‌گوید من این مقدار، هنرستان را ایجاد و این تعداد هنرجو تربیت کردم و ما هم مجبوریم این آمار را به‌عنوان فعالیت فرهنگی مورد توقع برنامه، از او بپذیریم.
یکی از ایرادات مرکز پژوهش‌ها به برنامه‌های توسعه، اقدامات جزیره‌ای دستگاه‌های فرهنگی است. در برنامه هفتم برای این معضل چه راهکاری اندیشیده شده است؟
رهبری، شورای عالی انقلاب فرهنگی را قرارگاه فرهنگی کشور نامیدند و به همین خاطر امسال همین شورا میزبان جلسات تدوین برنامه بود. در دوره‌های گذشته این حالت جزیره‌ای خیلی بیشتر بود و دستگاه‌ها جداگانه می‌آمدند و در جلسات حاضر می‌شدند و براحتی می‌شد تشخیص داد حکمی که آمده، برخاسته از تقاضای یک دستگاه مشخص بوده است.
نمی‌خواهم بگویم امسال مکانیزم این نبوده اما همین که دستگاه‌ها در پایگاه مشترکی به نام شورای عالی انقلاب فرهنگی، جمع می‌شدند بخشی از این همگرایی را ایجاد می‌کرد و دست‌کم دستگاه‌ها قانع می‌شدند که اولویت اول همه، مثلاً موضوع خانواده است که تا 5 سال آینده همه را درگیر خواهد کرد. یکی از علل وجود این مکانیزم اشتباه هم همین است که دولت فقط یک ماه فرصت دارد که لایحه را بیاورد و اگر خود دولت هم این کار را نکند، سازمان برنامه و بودجه ظرف یک ماه برنامه را ارائه خواهد داد چرا که در واقع برنامه نیازنامه دستگاه‌ها برای گرفتن ردیف بودجه است.
بنابراین برنامه خیلی سریع و بدون ضروریات طراحی برنامه فرهنگی بسته می‌شود.
اما نکته مهم‌تر از همه اینها، رویکرد مسأله‌محوری در برنامه است که متأسفانه آن را در برنامه هفتم هم مشاهده نمی‌کنیم. تدوین برنامه فرهنگی، باید بر اساس مسائل فرهنگی باشد و این اتفاق مبارکی است که لایحه، کم‌حجم شود و دولت بگوید مثلاً من ظرف این پنج سال فقط می‌خواهم همین یک مسأله را حل و روی آن تمرکز کنم.
برش
سنجه‌های عملکردی فرهنگ عمومی و رسانه به ما چه می‌گویند؟
در ابتدای فصل پانزدهم لایحه با عنوان ارتقای فرهنگ عمومی و رسانه، در ماده 74 لایحه برخی شاخصه‌های کمی برای ارزیابی توسعه در بخش فرهنگی پیشنهاد شده است که در صورت تصویب لایحه، معیار سنجش توسعه فرهنگی خواهند بود. اما چند سؤال در رابطه با این جدول مطرح است:
- چرا در تعیین شاخص‌ها تنها به چند حوزه خرد شامل رسانه‌های برخط، نرم‌افزارهای محتوایی، مؤسسات فرهنگی، فیلم سینمایی و مانند آن توجه شده است؟ برتری و اهمیت این حوزه‌ها نسبت به سایرین و علت انتخاب آنها چیست؟
- چرا از میان تمام شاخص‌های بالقوه که می‌توان با آنها برای مثال تولیدات سرگرمی و صنعت فیلمسازی را ارزیابی کرد، تنها به فیلم سینمایی اشاره شده است؟ چرا سریال‌سازی با توجه به رشد VOD ها نمی‌تواند یک شاخص بالقوه مهم محسوب شود؟
- هم‌اکنون نیز ظرفیت تولید سالانه فیلم سینمایی در کشور در حدود 100 فیلم است. چرا این رقم برای هدف تولید پنج‌ساله پیشنهاد شده است؟
- تعداد هنرجویان هنرستان‌های هنری دقیقاً مبین فعال کردن کدام ظرفیت فرهنگی و هنری است و چه مابه‌ازای مشخصی در توسعه فرهنگی کشور دارد؟ چرا به توزیع عادلانه این هنرستان‌ها و تربیت هنرجو در سراسر کشور اشاره نشده است؟
- منظور از نرم‌افزارهای محتوایی چیست و چرا تعداد صدور پروانه انتشار آنها، شاخصه مؤثر توسعه فرهنگی محسوب می‌شود؟
- منظور از رسانه برخط چیست؟ آیا صرفاً شامل رسانه‌های خبری می‌شود یا رسانه‌های دیگر در حوزه‌های سرگرمی نیز مشمول این سنجه خواهند بود؟