بررسی جزئیات بودجه 1402 در گفت‌وگو با مدیر گروه بودجه‌ریزی مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری سازمان برنامه و بودجه کشور
سهم 85 درصدی مالیات از درآمدهای بودجه امسال
پیش‌بینی‌هایی که دولت در لایحه بودجه 1402 مد نظر قرار داده، می‌تواند چشم‌انداز مثبتی را پیش رو قرار دهد
دولت سیزدهم در حالی به حدود 20 ماه از مدیریت خود در امور کشور نزدیک می‌شود که با فراز‌و‌نشیب‌های بسیاری در ساماندهی مسائل مختلف از جمله امور اقتصادی روبه‌رو بوده است.
بر این اساس طی مدت مذکور تحولات قابل توجهی نظیر جهش درآمدهای صادرات نفتی و غیرنفتی، رونق تعامل تجاری با کشور‌های همسایه و غیره محقق شد. همچنین با توجه به ارائه لایحه بودجه 1402 و تمرکز ویژه دولت مبنی بر بهبود معیشت مردم، پیش‌بینی‌های اولیه حاکی از آن است که سال آینده دستاوردهای قابل توجهی در مسائل اقتصادی شاهد خواهیم بود. برای بررسی بیشتر ابعاد مختلف لایحه بودجه سال آینده و مسائل پیرامون آن، فرصتی فراهم شد تا در گفت‌و‌گویی نظرات علی درویشی مدیرگروه بودجه‌ریزی مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری سازمان برنامه و بودجه را جویا شویم
مهم‌ترین چالش‌های بودجه‌نویسی چه مواردی بوده است، همچنین بودجه 1402 چه تفاوت‌های قابل توجهی نسبت به دوره‌های قبل دارد؟
لایحه بودجه 1402 با کمی تأخیر به مجلس ارسال شد، یکی از دلایل تأخیر آن همزمانی تهیه و تدوین لایحه برنامه هفتم و لایحه بودجه 1402 بود. تیمی که وظیفه تنظیم بودجه را به عهده داشت تدوین پیش‌نویس احکام برنامه توسعه هفتم را انجام می‌داد که می‌توان این امر را یک مزیت برای بودجه سال آینده در نظر گرفت. تیمی که درگیر تدوین پیش‌نویس احکام برنامه هفتم بود هدف‌گذاری دولت در بخش‌های مختلف را مشخص و برنامه‌های عملیاتی دولت را تعیین می‌کرد. همین افراد در امور مربوط به بودجه با همکاری دستگاه‌های اجرایی و وزارتخانه‌ها تلاش داشتند که بودجه سال آینده را منطبق با رویکردهای کلی برنامه هفتم تنظیم کنند. از این رو، این امر یکی از ویژگی‌های بارز بودجه 1402 محسوب می‌شود.
یکی از مباحثی که همواره درباره بودجه‌نویسی کشور مطرح بوده این است که باید ساختار بودجه ایران اصلاح شود . تحقق این دیدگاه اتفاقی نیست که انتظار داشت در یک یا دو سال صورت گیرد. اصلاح برخی از موارد همچون انتظام‌بخشی، شفاف‌سازی، رفع برخی همپوشانی‌ها که در وظایف و تکالیف برخی از دستگاه‌ها وجود دارد، نحوه نظارت و اجرا و غیره نیازمند قاعده‌گذاری‌های خاص خود است. در این میان بخشی از اصلاحاتی را که توسط سازمان برنامه و بودجه انجام شده، می‌توان به عنوان نقطه قوت لایحه بودجه سال 1402 در نظر گرفت.
بررسی‌ها نشان می‌دهد در تنظیم بودجه، سال‌های گذشته در قسمت اول که ماده واحده و تبصره‌ها قرار گرفته، کمترین تغییر رخ داده بود. در حال حاضر یکی از اقدامات مثبت و مؤثر رئیس سازمان برنامه و بودجه دولت سیزدهم این است که یک انتظام‌بخشی در ساختار بودجه 1402 ایجاد کرد. به طور معمول از 20 تبصره لایحه بودجه 12 تبصره حائز اجزایی بوده که خیلی از آنها نیازمند ساماندهی و قرار‌گیری در محل خود با قوانین خاص هستند. از سوی دیگر برخی از آنها باید تحت عنوان قانون الحاق بخشی از مقررات مالی دولت تنظیم شود، تا برای دستگاه اجرایی اختلالی ایجاد نکند و از هم دیگر هم جدا شوند. البته این موارد نه ماهیت یکساله و نه ماهیت بودجه‌ای دارند.
بعد از چنین اقدامی که سازمان برنامه و بودجه انجام داد، مشخص شد که فقط 7 مورد از این 20 تبصره فاقد اجزا بوده‌اند. در خصوص تبصره آخر نیز باید گفت، پیشنهاد سازمان برنامه این بود که این موضوع هم جدا شده و در قوانین خاص خود منظور شود، زیرا این موضوع علاوه بر نداشتن ماهیت بودجه، کارکرد یکساله نیز ندارد. از نظر ساختاری اقدامات مذکور از جمله مهم‌ترین تغییراتی بود که رخ داد.
اگر ساختار بودجه سال آینده را بررسی و ارقام آن را مقایسه کنیم، می‌توانیم رویکردهای مختلف دولت سیزدهم را در یک تا دو سال آینده بخوبی مشاهده کنیم. همچنین اگر بودجه را به دو قیمت منابع و مصارف تقسیم کنیم و منابع دولت را مورد بررسی قرار دهیم، متوجه خواهیم شد که منابع و اجزای منابع بخش عمومی می‌تواند نیاز دولت برای پوشش وظایف خود را بر طرف کرده و انجام عملیات مختلف از اشکال مختلف را محقق کند.
درآمدهای دولت یکی از مهم‌ترین بخش‌های بودجه به شمار می‌رود، زیرا باید از طریق آن هزینه‌هایی را که وجود دارد و گاهی برخی از آنها اجتناب‌ناپذیر هستند، پرداخت کند. یکی از مشکلاتی که همه ساله دولت‌ها با آن مواجه هستند، روند افزایشی هزینه‌ها است که علت اصلی آن تورم است. از این رو دولت موظف به پرداخت اوراق‌های سر رسیدشده، برای تأمین حقوق کارکنان، هزینه‌های نهادهای حمایتی، منابع یارانه‌ها وغیره است که این پرداختی‌ها جزو موارد اجتناب‌ناپذیر هزینه‌ها به شمار می‌روند.
بنابراین به علت روند تورم، هزینه‌های پرداختی دولت سالانه نسبت به سال قبل حجیم‌تر می‌شود. در همین راستا در لایحه بودجه امسال برای درآمدها رقم 977 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. با توجه به اینکه رویکرد کلی نظام این است که اتکای بودجه به درآمدهای نفتی باید کاهش پیدا کند، دولت سیزدهم 85 درصد این درآمد را از طریق مالیات محقق خواهد کرد.
علاوه بر مورد مذکور، منبع درآمدی دیگری هم که شامل درآمدهای نفتی است در ردیفی با عنوان «واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» قرار داده شده تا به منظور پاسخگویی به هزینه‌هایی که وجود دارد مدنظر قرار گیرد و مبلغ آن هم در بودجه سال آینده حدود 608 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. در واقع پیش‌بینی شده که سال آینده نزدیک به یک میلیون و 400 هزار بشکه نفت را با قیمت 85 دلار به فروش برسانند و با نرخ تسعیر 23 هزار تومان منابع آن را وارد بودجه کنند. همچنین در بودجه سال آینده منابعی که از طریق مالیات‌ها و سایر درآمدهایی که ماهیتی این‌چنینی دارند 978 هزار میلیارد تومان تعریف شده و معادل 711 هزار میلیارد تومان نیز برای واگذاری دارایی سرمایه‌ای در نظر گرفتند. علاوه بر آن برای واگذاری دارایی‌های مالی انتشار اوراق معادل 290 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال آینده قرار گرفته است.
هزینه‌های دولت برای سال آینده هزار و 452 هزار هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که از این مبلغ 209 هزار میلیارد تومان مربوط به اوراقی می‌شود که در سنوات قبل منتشر شده و سر رسید پرداخت آنها فرا رسیده است.
از سوی دیگر دولت قصد ساماندهی طرح‌های عمرانی را نیز دارد که هزینه آن حدود 320 هزار میلیارد تومان تعیین شده است. بنابراین مجموع هزینه‌های دولت در سال 1402 حدود 2 هزار و 160 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود.
اگر این بخش از لایحه بودجه سال 1402 و سال‌جاری را با سال‌های گذشته مقایسه کنیم، دولت سیزدهم در دو سال(سال‌جاری و سال آینده) رویکردی را در پیش گرفته که بر اساس آن انتشار اوراق در اولویت تأمین منابعش نیست، بلکه در اولویت سوم جای گرفته است.
دولت سیزدهم در شرایط کنونی برنامه‌ریزی کرده تا تأمین مالی خود را ابتدا از طریق افزایش مالیات، بعد از طریق واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و در آخر از منابع مدیریت بهینه دارایی‌ها انجام دهد. البته سنوات قبل از سال 1401 به این شکل بود که بعد از وصول درآمدها که بخش عمده‌ای از آن از طریق مالیات‌ها بود، انتشار اوراق انجام می‌شد که این کار زمینه ایجاد بدهی برای دولت آینده را فراهم می‌کرد.
بررسی اولیه لایحه بودجه 1402 حکایت از پیش‌بینی رشد درآمدهای مالیاتی در سال آینده دارد، ابعاد مختلف این موضوع را چگونه تحلیل می‌کنید؟
اگر بخواهیم تحلیل‌های دقیق و اصولی در این خصوص داشته باشیم باید گفت که دو جزء اساسی پایه مالیاتی و نرخ مالیاتی وجود دارد. همچنین سؤال این است که آیا دولت نرخ مالیات را افزایش داده است؟ باید در پاسخ به این سؤال بگویم اصلاً چنین نیست و نرخ مالیات برای کسبه تغییری نکرده است. افزایش درآمد در نرخ مالیاتی ضرب شده و مالیات آن محاسبه می‌شود، برای کاهش درآمد هم محاسبه مالیات به همین روش مدنظر قرار می‌گیرد. البته دولت در لایحه بودجه سال آینده مالیات واحدهای تولیدی را معادل 7 واحد درصد کاهش داده است.
زمانی که نرخ تورم توسط کارشناسان پیش‌بینی می‌شود و اعلام می‌کنند 40 یا50 درصد افزایش خواهد داشت، به این معنا است که فرد بدون اینکه کالا و یا خدمات بیشتری عرضه کرده باشد حداقل با 40 تا50 درصد قیمت کالا را بیشتر به فروش می‌رساند. بنابراین اگر صاحبان کسبوکارها هیچ اقدام دیگری هم انجام ندهند همین درآمدهای اسمی آنها افزایش پیدا کرده و در همان نرخ‌های قبلی و گاهی در نرخ‌های کمتر ضرب می‌شود. بر این اساس دولت به هدف افزایش 40 درصدی درآمدهای مالیاتی، دست پیدا می‌کند، بدون اینکه نرخ اخذ مالیات از بخش خصوصی افزایش یافته و تحت فشار قرار گیرند. دستیابی به هدف مذکور بدون در پیش گرفتن رویکرد انقباضی خواهد بود. اگر از رویکرد انقباضی برای افزایش مالیات‌ها استفاده شود منجر به آسیب دیدن بدنه تولید می‌شود. در این رویکرد تولیدکننده یا خدمات‌دهنده ابتدا درآمد خود را وصول کرده و در انتهای سال بعد اظهارنامه خود را تنظیم می‌کند. همچنین درآمد خود را در نرخ ثابتی که چند سال است در کشور وجود دارد، ضرب کرده و مالیات بر درآمد خود را پرداخت می‌کند. بنابراین با روند مذکور نرخ مالیات تغییری نکرده و اگر درآمد صاحبان کسبوکارها افزایش یافت باید متقابلاً مالیات بیشتری پرداخت کنند. البته در این روند افزایش درآمد نیز از طریق عرضه بیشتر کالا یا خدمات و یا افزایش قیمت محقق خواهد شد.
افرادی که به بدنه دولت متصل بوده و با هر عنوانی از دستگاه‌های دولتی منابعی تحت عناوین مختلف همچون حقوق، پاداش، رفاهی، حق‌الزحمه و غیره دریافت می‌کنند، با اجرای شناسه یکتای پرداخت و اتصال آن به کد ملی، ممکن است دریافتی آنها از کف معافیت مالیاتی که مشخص شده بیشتر شود و موظف به پرداخت مالیات بیشتر شوند. در مجموع با توجه به تدابیر و پیش‌بینی‌های مالیاتی که در لایحه بودجه در نظر گرفته شده، مشخص است که دولت با این راهکارها قصد کاهش و جلوگیری از فرارهای مالیاتی را دارد.
در خصوص روند درآمدهای مالیاتی در لایحه بودجه سال آینده و آثار آن در مواردی نظیر تورم چه نظری دارید؟
زمانی که لایحه بودجه مورد بررسی قرار می‌گیرد ممکن است در جامعه بارروانی ایجاد شود که چون دولت قرار است از طریق افزایش مالیات‌ها منابع خود را تأمین کند سربار آن موجب شود تورم افزایش پیدا کند. در این خصوص باید بگویم، سهم مالیاتی که حقوق بگیران بخش دولتی پرداخت می‌کنند تنها 3.7 درصد، مالیات حقوق بگیران بخش خصوصی نیز 4.7 درصد کل مالیات‌های کشور برآورد شده است. اصناف و مشاغل هم 5 درصد مالیات‌های کل کشور را پرداخت می‌کنند. یعنی این جمعیت که بیشتر ذهنیت منفی داشته و ترس از افزایش مالیات‌های دولت را دارند و تصور می‌کنند که در آینده شرایط سختی به وجود خواهد آمد. باید بدانند سر جمع 13 درصد از مالیاتی که دولت روی آن برنامه‌ریزی کرده مربوط به آنها است. بنابراین سهم آنها از کل درآمدهای مالیاتی کشور ناچیز است و سهم عمده مالیات را شرکت‌ها، اشخاص حقوقی، تخصیص مالیات بر واردات، مالیات بر کالا و خدمات پرداخت می‌کنند.البته بجز مصرف‌کنندگان و حقوق بگیران که اعتقاد دارند حقوق آنها ثابت است و تورم از یک سمت به آنها آسیب می‌زند و افزایش مالیات‌ها هم می‌تواند آنها را دچار مشکل کند، گروه دوم، فعالان بخش اقتصادی و افرادی که در حوزه تولید فعالیت می‌کنند از روند پیش‌بینی‌های مالیاتی نگرانی‌هایی دارند.
برای کاهش دغدغه‌های فعالان اقتصادی دولت درلایحه بودجه 1402 چه تدابیری را لحاظ کرده است؟
دولت در لایحه بودجه 1402 به عنوان یک امتیاز برای رونق بخشی به حوزه تولید، نرخ مالیات را معادل 7 واحد درصد برای فعالین حوزه تولید کاهش داده است. از سوی دیگربرای واردات اقلام اساسی نیز در این لایحه کمک‌هایی مد نظر بوده و همچنین تعرفه دارو نیز از 4 درصد به یک درصد کاهش یافته است. همچنین دولت در لایحه بودجه سال آینده یک ساماندهی در اجزای تبصره‌ها ایجاد کرد و در این راستا می‌توانیم به تبصره 16 و 18 اشاره کنیم که به نوعی مرتبط با پرداخت تسهیلات است. یکی از اقدامات در این زمینه تخصیص 200 هزار میلیارد تومان تسهیلات قرض‌الحسنه در قالب طرح‌های مختلف بوده که بخشی از آن در سال‌جاری و سال‌های قبل قرار بود برای حمایت از مشاغل خانوادگی اختصاص یابد.البته به علت اینکه مورد مذکور مرتبط با حوزه تولید بوده این بخش از تخصیص منابع توسط دولت سیزدهم به تبصره 18 منتقل شد.
به نظر می‌آید در لایحه بودجه 1402 گام‌هایی در راستای شفاف‌سازی برداشته شده است، نظر شما چیست؟
در چند بخش شفاف سازی‌هایی صورت گرفته که یکی از آن مربوط به تبصره یک است که همیشه درخصوص آن بحث‌هایی وجود داشته است. دولت همه ساله سهمیه قیر رایگانی را در اختیار برخی دستگاه‌های اجرایی قرار می‌دهد که این امر تبعات مختلفی را در بر داشت و گاهی منجر به فساد برخی دستگاه‌ها می‌شد. به عنوان نمونه برخی این قیر را صادر می‌کردند و قیرهایی با کیفیت پایین را جایگزین کرده تا در طرح‌های عمرانی مورد استفاده قرار گیرد.
همین امر شرایطی را برای توسعه روابط غیر شفاف ایجاد کرده بود. برای بهبود این روند، دولت سیزدهم شرایط را تغییر داد به طوری که قرار است از سال آینده این امتیاز در سازکار بورس عرضه شود و در اختیار شرکت‌هایی که نیازواقعی دارند قرار بگیرد.
حمایت از دهک‌های پایین درآمدی در بودجه سال آینده چه جایگاهی دارد؟
یکی از اقدامات برجسته دولت در لایحه بودجه ، کمک به اقشار و دهک‌های پایین درآمدی است. دولت تضمین داده یارانه300 و 400 هزار تومانی که به حساب افراد واریز می‌شود برای سال آینده تداوم یابد و منابعی هم برای آن در نظرگرفته شده است. همچنین در خصوص پوشش بیمه درمانی برای سه دهک اول(دهک‌های کم درآمد) نیز اقداماتی در نظر گرفته شده است. علاوه بر آن هزینه نهادهای حمایتی که در سالیان گذشته کاهش پیدا کرده بود معادل 36 درصد افزایش یافته است.
با توجه به شاخصه‌های بودجه1402 تحولات اقتصادی سال آینده را چگونه پیش‌بینی می‌کنید؟
بر اساس پیش‌بینی‌هایی که در لایحه بودجه مد نظر قرار گرفته، انتظار می‌رود سال آینده وضعیت بهتر اقتصادی داشته باشیم. البته ابهاماتی نیز وجود دارد که بر شرایط کلی اقتصاد تأثیرگذار است.مواردی نظیر تحریم و رویکردهای مربوط به آن از جمله این ابهامات به شمار می‌رود. زیراهنوز مشخص نیست که سرانجام تحریم‌ها چه خواهد شد. اتفاقات مثبتی رخ خواهد داد و یا با تداوم تحریم‌ها مواجه خواهیم بود. درمجموع با در نظرگرفتن رویکرد تداوم تحریم‌ها، دولت توانسته اجزای بودجه سال آینده را به گونه‌ای در کنار هم تنظیم کند که در خیلی از موارد نظیر تأمین کالاهای اساسی، انتظام بخشی به امور مالی، قاعده‌گذاری در پرداخت‌ها، جلوگیری از فرار مالیاتی وغیره به نقاط مثبتی دست یابد. بنابراین می‌توان گفت پیش‌بینی‌هایی که دولت در لایحه بودجه 1402 مد نظر قرار داده، می‌تواند چشم‌انداز مثبتی را پیش رو قرار دهد.
با توجه به اینکه نمایندگان مجلس می‌توانند براساس قوانین تغییراتی درلایحه بودجه بدهند، حرکت مذکور چه آثاری در سرنوشت نهایی لایحه بودجه خواهد داشت؟
همواره در سنوات گذشته شاهد بوده‌ایم که نمایندگان مجلس از حق قانونی خود استفاده کرده و تغییراتی را در لایحه بودجه اعمال داشته‌اند. اما باید توجه کرد اگر مجلس در زمان اعمال این تغییرات، هزینه جدیدی را ایجاد کند باید منابع درآمدی هم برای آن تعریف کند. باید توجه داشت که منابع مالی دولت از سه بخش تأمین می‌شود که یکی از آنها درآمدهای نفتی بوده و نمایندگان معتقدند پیش برآورد صورت گرفته است. مورد دیگر افزایش درآمد، منابعی است که بدهی ایجاد می‌کند. بنابراین برای تأمین هزینه‌های ایجاد شده باید مالیات‌ها را افزایش دهند.برای انجام این کار نیز باید شرایط جامعه، قدرت خرید مردم، وضعیت کسب و کارها وغیره درنظر گرفته شود و پس از آن مالیات‌ها افزایش پیدا کنند. همچنین اگر تحت عنوان تبصره 14 مواردی را اضافه کنیم اینها جزء مصارفی هستند که نمایندگان مجلس باید به دولت پیشنهاد دهند که نه فشاری به جامعه وارد کند و نه تورمی ایجاد شود. البته دولت با منابع حاصله می‌تواند ردیف‌های عمرانی را ایجاد کند و یا اینکه برخی از طرح‌ها و پروژه‌ها را که مطابق با طرح‌های آمایشی نیست یا ضوابط قانونی را طی نکردند راه‌اندازی کرده و تعهداتی را ایجاد کند.
در حال حاضر تعداد زیادی طرح‌های عمرانی نیمه تمام در کشور وجود دارد و دولت قصد دارد با منابعی که معادل 329 هزار میلیارد تومان است و در دست دارد پروژه‌هایی که بیشترین پیشرفت فیزیکی را داشته‌اند به سرانجام برساند تا انتفاع حداکثری برای مردم ایجاد شود. در مجموع با توجه به حجم طرح‌های نیمه تمام در کشور خیلی منطقی نیست که طرح جدیدی را آغاز کنیم، مگر اینکه یا در شرایط اضطراری باشیم و یا طرح خاصی مد نظر باشد.
بــــرش
ویژ گی‌های خاص بودجه 1402 را چه مواردی می‌دانید؟
یکی از ویژگی‌های خاصی که می‌تواند لایحه بودجه سال آینده را از سال‌های قبل متمایز کند؛ مربوط به تفویض اختیار به استان‌ها و تمرکز زدایی است. در این راستا دولت قصد دارد اختیاراتی را به مسئولان ارشد استانی واگذار کند تا آنها بتوانند با اهرم کردن منابعی که از دولت دریافت می‌کنند از حوزه مشاغل حمایت کنند. در این میان 331 هزار میلیارد تومان از این منبع، 105 هزار میلیارد تومان از منبع دیگر تحت عنوان بند الف تبصر 18 و منابعی تحت عنوان تسهیلات قرض الحسنه از جمله منابعی هستند که در اختیار آنها قرار خواهد گرفت. در واقع دولت با منابعی که در اختیار واحدهای استانی قرار خواهد داد زمینه‌ای را فراهم می‌کند که آنها بتوانند منابع بیشتری را تجهیز کنند. همچنین در این راستا واحدهای استانی از بانک‌های استان کمک گرفته تا با تجهیز منابع استانی بتوانند مغادیر چند برابر را تزریق کنند تا در حوزه تولید رونقی ایجاد شود.